瑞典的养老保障改革
原有养老保障体系
瑞典社民党自1932年上台后，在长达40多年的执政中逐步建立了闻名于世的”从摇篮到坟墓”的福利保障制度，惠泽每个社会成员的养老金制度就是瑞典福利模式的一个重要部分。
从1960年起施行的瑞典社会保障养老金制度包含了两个部分：基本养老金（basic pension）和与收入挂钩的补充养老金 (ATP)。这两者加在一起替代了65%的个人收入（低收入者的替代率更高）。这些养老金根据消费价格指数计算出的一个“基础值”被指数化，1998年，这个基础值是36400克朗。
基本养老金给付每个人的数额相等，除了双方都领取养老金的夫妇――他们的养老金总和低于两个未婚老人的养老金总和。从1993年起新增了一项领取全额养老金的适合条件：16到64岁之间在瑞典居住满40年，或者其中30年有收入（只有那些收入达到基础值的年份被记入）。如果这些要求没有满足，养老金将被相应地减少。
补充养老金的领取条件是：至少有三年的收入达到基础值。全额的补充养老金要求30年以上每年收入达到基础值。补充养老金是建立在其中15年最高收入平均值的基础上的。如果没有工作满30年，养老金被相应地减少。补充养老金最高不超过基础值的7.5倍。
这个养老金系统是现收现付制与部分补充养老金积累制的结合。基本养老金的经费主要由国家财政预算负担，补充养老金则主要依靠工资基金和基金收益。这个制度保证了全民老有所养，缩小了贫富差距，对几十年来瑞典社会稳定、经济发展起了很大作用。90年代以前，瑞典人在一揽子福利制度下过着舒服而有保障的生活。
改革原因
然而，近10年来瑞典现行养老金制度的实施越来越艰难。主要的担心集中在经济衰退财政负担加重，出生率下降平均寿命延长，代际间代际内收入分派和再分配不均，低工作动机和储蓄率。
首先，其财政基础不稳，入不敷出，难以为继。理论上，如果实际收入和就业人数的增加超过了实际利率，瑞典这种养老金制度所创造的养老金数额会大大增加。但是，现实却是另外一回事。多年来瑞典人口增长缓慢甚至出现负增长，社会老龄化问题日益突出，瑞典是世界上人口老龄化程度最高的国家之一，超过65岁退休年龄的老人占到全国人口的17%，据估算，到2030年将增加到23%，目前瑞典用于养老保障的开支已超过国内生产总值的20%。 也就是说，提供养老金的就业者的比例在下降，而养老金开支却在大幅增加。近年来瑞典福利开支庞大，成了财政的一个”无底洞”。
其次，在补充养老金体制下，代际间的收入分配对于经济增长率的变化非常敏感。如果工作人口的实际工资上升，退休人口生活水平就会相对下降。工作人口和退休人口之间的收入分配将变得不公并导致两种人群之间的关系紧张。这点威胁着养老金制度的稳定。代际内也不存在从高收入到低收入者的系统的收入再分配。该制度下的收入再分配存在于长工作时间平坦终生收入流人群和不均匀工作时间及收入的人群之间。也就是说，蓝领和低层白领工人比中高层白领工人缴纳更多的养老金税收。很明显，代际内的收入再分配并不公平。
第三，现行体制的一个特点是一个人缴纳多少养老金和其将来领取多少养老金之间的联系微弱。补充养老金的数额决定于工资最高的15年。而养老金税收却是每个有收入的年份都需要缴纳的。也就是说，一个人具备了最高工资的15年工作之后，剩余工作年份的工资及养老金缴纳不再与其养老金收入挂钩，减少工作并不意味着养老金的减少。这直接影响了劳动人口的退休决策，对于劳动力供给有负面的影响，是一种滋生懒惰的平均主义。
第四，瑞典社会普遍对养老金的心理期望值较高，现收现付制条件下很少有人考虑存钱养老，全社会的储蓄率低。
有鉴于此，改革是大势所趋。改革的主要思想是通过促使新养老金体制更加公平可行来增加工作动机。新体制是一个保险系统多于收入再分配系统。改革的另一个目的是保证每一个老人都得到基本收入。
新制度特点
1999年1月瑞典开始实施的新的养老金法案，其特点有五：
首先，由原来的保证收益型转向保证缴纳型，即领取多少养老金直接取决于从工资中扣缴的养老金的累积数额及其投资收益，也就是说，工作时间越长，积累的养老金也越高。因此，一般人都会积极认真工作以多缴纳养老金。
其次，由原来的现收现付制转向现收现付制与养老金投资并重。新制度规定，每年收入的18.5%作为养老金，进行积累并计利息，作为退休后的养老金，其中16%用于现收现付（pay as you go system），记在保险部门的个人账户，相应数额的资金用于支付当年的养老金，仍带有保证收益型的色彩，其余2.5%记入保险费准备系统（premium reserve system），可按个人志愿，选择基金，进行投资，基金收益增加，个人收入也增加。退休时这笔钱本金仍储存于基金，养老金的多少仍同基金收益相关。对于无收入或者收入极低者，政府保证一定水平的养老金，由国家支付，资金源于税收。
第三，改革前的制度中，养老金用基础值计算，基础值与消费价格指数挂钩，物价上升，养老金就增加，而新的制度中，养老金与工资指数挂钩，就是说，只要工资高、养老金投资的收益高，养老金也就高。
第四，原制度中补充养老金由雇主负担，新制度中养老金的缴纳由雇主和雇员各承担一半，即：雇员缴费比例提升到9.25%，与此同时，工资率提高相同百分比。雇主缴费比例降低到9.25%。这样，在经费负担的转型中双方都没有盈亏。同时，这个转变使雇员意识到他们需要通过支付税金来得到养老金，从而增强了工作动机。
第五，对于旧制度向新制度的转换过渡，瑞典是这样处理的：1954年之后出生的完全按照新制度安排，1934年之前出生的仍然执行旧的制度。对于1934年到1954年之间出生的公民，两个制度相结合。比如1935年出生的，养老金的19/20按照旧制度1/20按照新制度。1936年出生的，18/20按照旧制度2/20按新制度。依此类推。但1997年4月，五个主要政党一致通过1937年之前出生公民全部按旧制度支付和领取养老金。
改革效果，影响及意义
从长远来看，新制度更好的适应了经济，人口结构以及劳动力市场的变化。养老金的支付金额由缴费数额决定，而缴费率固定在18.5%。体制改革的一个切入点是在实行全民统一保障标准的基础上，分阶段引入福利待遇和工龄长短、工资高低挂钩的原则。家境困难而没有工作的，只享受基本待遇，不会多给一点补贴。而有工作的人，工作时间越长，工资挣得越高，得到的补贴越多。这样一来，人们就不会呆在家里吃福利，而是千方百计上学进修，学本领，努力工作。结果是把经济搞上去了。此外，实行基本福利统一，待遇和贡献挂钩的办法，有助于提高经济效率。个人、公司和工会不必经常为福利待遇而浪费时间反复谈判。一个工人变换工作，也不会因此损失他的权益。这样的好处是人们对自己的前途更有把握，社会更为稳定，经济发展就更快。
瑞典财政部养老金制度专家阿克尔比认为，改革从根本上加强了养老金制度的资金能力，减轻了政府的财政负担和风险。新养老金制度的一个优点是兼有私人保险---缴纳和收益密切相关---和传统的全民保险的特点，养老金增加的基础由物价上升转变为收入上升不仅稳定了制度，而且提高了公众对经济增长重要性的认识，调动了工作积极性，因为经济增长慢意味着收入降低、养老金随之减少。（“让个人承担更多的责任--瑞典的养老金制度改革”）
“名义缴费确定制”模型
1995年，养老金结构改革的一个新型模型――“名义缴费确定型”（NDC: notional defined contribution）方案（我们简称为“名义账户制”）诞生了。这个方案最早是于1995年为瑞典国家养老金制度改革设计的，并于1998年最终立法确立。紧接着拉脱维亚，意大利和波兰也采用了“名义账户制”。目前已有欧洲的瑞典、意大利、波兰、拉脱维亚和中亚的蒙古和吉尔吉斯斯坦等六个国家引入了这个新模式。
NDC结合了传统的现收现付制给付确定型（PAYGO DB: Pay as you go Defined benefit）和积累制缴费确定型（FDC: Funded Defined contribution）的原理。所以，NDC既可被称为”缴费确定型的现收现付制”模式，也可以被认为是”待遇确定型现收现付制”的某种变型，从本质上讲，是现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的混合模式，即DC＋DB=NDC。
首先，从资金上来说，NDC是建立在PAYGO基础上的，表明社会保障的缴纳金直接用于支付现阶段退休人员的养老金５牵琋DC与PAYGO DB不同的是，它所覆盖到的社保成员的缴费确定型账户是建立在“名义”而非“资本”基础上的。所以，NDC在某种程度上可以理解为未备资金的收费确定型。它只是一个“记账”管理的信用系统而不要求存放实际资产到个人账户中。
其次，从退休金给付的规则上来说，尽管NDC的基金具有“名义”性质，最终的养老金支付却是严格的按照积累制缴费确定模型的。即：当雇员退休去申领养老金时，他们个人账户中的“名义资本”即刻被年金化了。一般来说，养老金收益的总支出取决于以下四个标准：
a. 个人账户中多年缴费的积累；
b. 用于计算名义资产投资增值的公式（这是建立在工资率趋势，经济增长率趋势，雇佣劳动力规模或是这三者结合的基础上的）；
c. 用于把名义资产转换成退休年金的公式（一般依据平均寿命的变化而调整）；
d. 退休给付指数化的公式（一般建立在通货膨胀和实际经济增长趋势的基础上）。
中国的养老保障制度
中国的基本国情
人口结构的变化
首先，中国是世界第一人口大国，老年人的数量居世界第一位,目前已达到1.2亿人，也是今后老龄化速度最快的国家之一，将与世界同步进入老龄化社会。根据第五次全国人口普查提供的数据，我国65岁及以上人口占总人口的比重为6.96%，比 1990年人口普查上升l.39个百分点, 预计2003年我国老年人口将达到9000万，相当于目前欧洲老年人口之和。据劳动部门测算，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市退休职工的基本养老保障 。另外，与其他国家相比，我国老龄化具有两个显著特点：一是基数大、速度快。据联合国预测，1950～2000年期间世界老年人口增长176%，我国增长217%；2000～2025年期间世界增长90%，我国增长111%。另据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人比重从7%升到14%所经历的时间，法国115年，瑞典85年，美国66年，英国45年，日本30年，而我国大约只要25年。二是底子薄、负担重。发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。例如，美国1935年建立社会保障体系，当时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到1689美元，有较充裕的财力建立养老保险制度。我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，到2000年，65岁人口占总人口的7%以上，步入老龄化社会，人均GDP也不过800美元，这迫使我国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。
其次，在过去的50年里，中国人口的平均寿命从1949年的50岁上升至如今的71岁。与此同时，计划生育政策也自1979年起开始在中国的大小城市中得到了实施。如此一来便造成了所谓的"1-2-4"现象，即一个孩子、父母双亲和四个老人。换句话说，现在的孩子在成年后要照顾六位老人。
保障体制的转轨
中国在建国后不久即引入了社会保障的概念，但在这个制度施行的前三十年与其说使社会保障不如说是企业保障。在以《劳动保障条例》为代表的“一低三高”（低工资，高就业，高津贴，高福利）的规则下，国家包企业，企业包职工。这样的制度在运行之初显得相当顺利，因为工厂内有大量的在职工人，而只有很少的退休工人。但是随着形势的发展，领取养老金的人越来越多，而1978年，中国又开始由计划经济向市场经济转型，经济改革使国有企业开始承受巨大的阵痛，雪上加霜的是，1995年中央决定将个人账户制度引入中国基本养老保障制度，单一的社会统筹制度转向社会统筹与个人账户相结合制度，基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。这就意味着现在在职的一代人既要承担继续供养上一代“老人”的义务，又要为自己将来养老进行个人账户积累，这种双重负担是企业和职工难以承受的。
十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”没有完善的社会保障体系，就没有社会稳定的物质条件，就没有改革和发展的牢固基础。发展经济是为了促进社会进步和实现人的全面发展。完善社会保障体系，不仅是为了满足经济发展对于社会环境的需要，而且是为了实现经济与社会协调发展的目标。
现行制度及存在问题
从上述中国国情出发，即使不考虑激励机制，制约消费和需求等其他问题，只是人口老龄化压力这一条，完全的现收现付制就难以顺利运转下去。在这一点上，国内外专家已经做了大量的模拟计算，意见上基本一致。
实施完全的基金积累制也存在一些难以解决的问题。首先是缺乏社会保障制度本身所应当具有的再分配职能，即互济性。更为重要的一点是对基金保值增值的压力太大，可能导致对资本市场过强的依赖性。中国目前的资本市场发育水平较低，国际资本市场的未来趋势也难以捉摸。如果因基金保值增值的压力把养老基金的命运过多地押在资本市场的发展上，政府面临的经济及政治风险都会大幅度提高。
1993年党的十三届四中全会通过的决定明确提出，要建立社会统筹与个人账户相结合（即”统账结合”）的养老保险制度， 1997年国务院下发了《建立统一的企业职工基本养老制度的决定》，确立了从以企业为基础的现收现付给付确定型向社会统筹与个人账户相结合的模式转变，并统一了企业的缴费率、个人账户规模和基本养老保险金计发办法。
我国新型社会基本养老保险制度，在改革中正逐步走向完善，对推动企业改革、促进经济发展、维护社会稳定，发挥了至关重要的作用。但现行养老保险制度在实践中也碰到了许多新的矛盾和问题，已经或正在威胁着现行制度的长期平衡运行。
首先，也是最为重要的问题，是个人账户概念的引入带来的“空账”和转型成本。在社会养老保险实行“统账结合”之前已经退休或已经在职的职工，在实行“统账结合”后其个人账户中应有养老保险金（称为老体制欠下的隐性养老金债务），要完成养老保险制度的转换，就应按他们工作年限和工资水平予以充实，所需资金是制度转换所需支付的成本即转换成本。90年代中期，在设计基本养老保险基金模式时，曾反复测算过人口老龄化对养老基金的压力，当时认为采用企业约20%的统筹缴费率与个人8%左右的缴费率比较适中。做出这一测算的假设条件是在50年左右职工工资增长与储蓄利率基本同步增长，且积累基金的回报率比储蓄利率高2%。按这一方案，企业平均缴费率在20%左右就可以渡过我国的人口高峰，而且到2050年还可以有6%的部分积累。考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”过重的问题，曾设想个人账户中企业交纳的部分先作为“空账”，通过保持较高的企业交费率今后逐步填实。但实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有填实，连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金。一些地方的交费率高达29%，仍然入不敷出；不仅个人账户全被透支，就连过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都花光了。从全国看，1998年全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1%；支出1511.6亿元，比上年增长2O.8%；期末滚存结余611.6亿元，比上年减少10.4%，首次出现当年基本养老保险收支赤字。 到1999年个人账户空账已近上千亿元。预计今后一段时间个人账户还将以每年名义积累500亿元左右的速度增加，实际积累却在减少，个人账户“空账”规模在迅速扩大。从长远看，个人账户基金“空账”将导致改革的初衷落空。在目前情况下，如要做到个人账户实积累，势必大幅度提高企业缴费率，这将给国有企业雪上加霜，并影响非公有制企业参加基本养老保险制度。如个人账户长期“空账”运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终使统账结合蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制将名存实亡。
其次，当前我国基本养老保险工资替代率过高，退休年龄则偏低，与我国的经济发展水平不相适应。从工资替代率上来说，统一制度后，我国基本养老保险待遇的目标替代率为58．5%左右。目前，大多数国家的基本养老保险的待遇水平在20%—40%之间，相比之下，统一制度后，我国的基本养老保险待遇水平仍是相当高的。养老保险制度改革的目的显然不是降低制度的养老金水平，而是调整整个养老保险体系的结构和养老金待遇的结构，将原来基本养老保险制度的部分责任转移出来，由其他形式的养老保险制度来承担。目前，缩减国家基本养老保险的水平，加强企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用，尤其是加大企业补充养老保险的比重和作用，已经成为各国养老保险制度改革的共同趋势。从长远来看，我国也需要对养老保险体系进行结构调整，进一步缩减过高的基本养老保险水平，同时赋予企业补充养老保险以更大的责任。从退休年龄上来说，目前男性的退休年龄为60岁，处于管理职位的女性退休年龄为55岁，非处于管理职位的女性为50岁。这些规定都是在大约40年以前确定的，当时预计的工作年限和预期寿命都要大大低于今天的水平（在危险行业或极度危险行业或职业工作的职工的退休年龄还要小。）。由于预期寿命增加，职工工作年限和退休后被赡养的年限之间的比率大幅度增加，以至于降低了养老金体制的资金保障，加重了在职人员对现有退休人员的负担。退休时间延长，工作年限缩短，这种情况只有通过增加养老金缴费额或者通过其他渠道缴费或者相对减少养老金受益额，才能得以维持。此外，随着寿命的增加，相对于工作时间而言，退休时间还会增加，这将增加养老金制度和国家整个经济的财务负担。
改革需考虑因素
养老保障制度是社会保障体系的核心内容，也是关系经济发展与社会稳定的基础性制度。面对下个世纪人口老龄化的挑战，中国既不能单纯依靠国家养老，也不能完全推给家庭。必须依据中国本身的国情，走出一条具有中国特色的社会养老保障路子。
因此，养老保障的基本目标模式选择必须十分慎重。在基本目标模式选择问题上，以下因素需要认真考虑：
第一，中国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平较低，城乡二元结构明显，存在一定比例的贫困人口。因此，中国政府组织的养老保障，只能是低水平的基本保障，应当尽可能是广覆盖的，确保大多数人的养老安全。
第二，推进经济增长，提高经济效率是当前及今后相当长时期内中国发展的中心任务，因此，养老保障制度不仅是作为一种社会稳定器来发挥作用，还应具备一些有利于经济增长的激励功能，包括鼓励公民努力工作，调整国民经济积累结构等等。
第三，由于50-60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育政策，中国将面临迅速的人口老龄化。因此，养老保障制度必须能够承受2020-2030年左右人口老龄化的压力，具有制度上的稳定性和可持续性。
第四，目前中国正在向社会主义市场经济的新体制迈进，在养老保障制度的设计上，也要注意区分政府和市场的功能，给政府职能定位，减少不必要的政治风险。
第五，养老保障制度改革与其他方面的改革之间，应当能够相互协调，互相促进。一个设计较好的养老保障制度，应当有助于减轻国有企业过重的负担，并有利于不同所有制企业之间的平等竞争。
经过多方面的研究和比较，1993年中共中央十四届三种全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所提出的“社会统筹与个人账户相结合”的目标模式，也就是过去若干年来国内学术界一直努力探索的“统账结合”模式，仍是比较理想的目标模式。今后的改革仍应以此为基础，关键的问题是要进一步明确社会统筹与个人账户的结合方式，全面调整组织架构与管理模式，使之成为既适合中国国情，又能够与国际接轨，同时也具有制度稳定性和可持续性的制度体系。
“名义缴费确定型”虽然最初是为发达国家改革设计的，但它的成功引起了世界银行的关注，并积极主张这一模型在发展中国家也能适用。根据瑞典、意大利、波兰、拉脱维亚和中亚的蒙古和吉尔吉斯斯坦欧亚六国的经验，我认为，这个模型对于中国的养老保障制度也有许多的参考和借鉴价值。
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