自中央银行诞生以来，便面临着如何处理与政府的关系问题。本文论述和研究了中央银行独立性的发展演变、赞成派与反对派的争辩、衡量独立性的标准、独立性现象的实证分析、国外中央银行独立性的四种典型模式，分析了《中国人民银行法》关于我国中央银行独立性的法律规定，在对现行法律设计与现实运作状况进行反思的基础上，提出了增强我国中央银行独立性的若干建议。
   
    一、问题的提出
   
    众所周知，中央银行是一国金融体系的枢纽，它负责制定和执行货币政策，肩负稳定货币和管理金融等重要职责。中央银行是由商业银行脱胎换骨来的，经历了由私人机构向公共机构的转变。作为公共机构，它与政府有着密切的联系。因此，如何处理中央银行与政府之间的关系，是中央银行诞生后一直存在的问题。早期中央银行的一项重要职能是充当政府的银行，为财政提供融资服务，但又担心政府会滥用权力，毫无节制地利用中央银行为财政提供廉价资金，以至引起通货膨胀，故提出中央银行应独立于政府。所以，本文研究的中央银行独立性，实指中央银行与政府的关系。这个问题在国内外一直存在争议，并且处于不断发展变化之中。
   
    二、中央银行独立性的发展演变
   
    中央银行诞生之初，无不与政府发生某种特殊关系，如被学者称为中央银行始祖的英格兰银行，其成立的目的，便是为英王垫款，同时换取银行业务的某种特权和利益。当时中央银行与政府的关系，主要表现在5个方面：1.争取政府支持以独享货币发行权；2.经办政府财政收支，建立资金往来关系；3.办理政府借款和公债筹集业务；4.为政府解决货币经济危机；5.银行总裁由政府任命。〔1〕
   
   
    第一次世界大战以前，一些国家认为中央银行是私人企业，他们虽然承认中央银行与社会福利关系甚大，中央银行应对社会负责，但认为中央银行不应受政治控制并保持最高程度的自由几乎成为人们的共识。白芝诺（W?Bagehot）在其1873 年出版的名著《伦巴特街》（LombardStreet）中，对英格兰银行应受财政部长监督的主张大加反对，认为英格兰银行的经营与管理若受到政党的干预，则将导致严重恶果；他认为，各政党即便在其他各种政策上意见对立，但对于中央银行应具有独立性一事，应可获得一致的意见。〔2〕
   
   
    第一次世界大战期间，由于战时财政需要，中央银行的私人事业性质和自由原则受到严重侵权。各交战国除英国以发行国库券筹措军费外，无不利用中央银行增发纸币以供军费开支。供给国防被认为是国家的最高需要，中央银行无奈为时势所屈，其自由原则和独立性因战争而遭到破坏。战后由于多数交战国经济困难，继续利用中央银行增发纸币作为筹资的捷径，政府因战争而获取的权力得以维持。然而，中央银行被迫增发的纸币，引发了一战后大多数国家普遍发生的严重通货膨胀，加剧了经济和金融的困难。例如：1921年与1913年相比，英国、法国、德国、意大利四国中央银行发行的纸币流通量分别上升了3.5倍、5.6倍、38倍和7.6倍。〔3〕中央银行独立性的问题在这种情况下又被重新提了出来。
   
   
    这次重提中央银行独立性，其要求的强烈程度为历史之最。1920年布鲁塞尔国际金融会议，曾作出如下决议："中央银行必须不受政府的压力，而应依循审慎的金融路线而行动。"1922年热那亚国际金融会议，对上述宗旨予以同样的强调。将本世纪20年代对中央银行独立性的强烈要求加以综合说明者，乃1931年的《麦克米伦报告》，该报告指出："健全的货币政府之主要目的，须由具有不受挑衅的独立立场者，不断地利用知识、判断及权威，自由运用其巨大的资源与各种技术始能达成。其管理当局应为英格兰银行，因为英格兰银行具有实现此一目的之各种优良工具，并独立于政治影响之外，专为公益而努力，对其发展相随而生的变化并不怀疑；并对担负新的责任而无踌躇，虽置身于追求利润的奋斗中，但却超然于私人利益之外。"〔4 〕麦克米伦报告是由英国金融和工业皇家委员会提出的，该委员会主席乃英国著名律师麦克米伦勋爵，故以其姓名冠之。该报告当时为货币银行方面的权威性文献，在英国和西方世界的影响很大。当时英国、德国、美国的中央银行首脑均赞成中央银行的独立。在国际联盟的支持下，为稳定战后金融和复兴经济，没有成立中央银行的一些欧洲国家，纷纷成立独立的中央银行，一些国家的中央银行法还规定了中央银行独立于政府的条文，如奥地利、匈牙利、德意志、保加利亚、希腊、爱沙尼亚等国便是如此。〔5〕