有人类社会就有公共权力，此乃史家通论。从氏族公社的公共权力[v]到国家项下的公共权力，人类社会经历了漫长、曲折的过程。只是到了国家的产生，公共权力才被体现的更加充分和完整。所有的公共权力都具有共同的特点，而不论公共权力所相依相存的国家性质。"古来的公权者，不论国内、国际或区域的，也不论民主、专制或独裁的，都得确认规则，管理事物，裁断纠纷。这三项职能，便是现代所谓立法、行政和司法。"[vi]公共权力的具体行使和划分是一回事，它们分别或结合起来服务的目标则是另外一回事。在马克思主义的国家理论产生之前，至少有两种理论在解说国家的职能。"一种理论认为国家应当接受伦理和道德标准的评判，并且应当致力于实现伦理和道德上的目标（比如古典自然法理论或者理想的基督教共和国理论）；另一种理论则认为国家应当致力于满足自身及其公民们的世俗需要和利益，公民们只是把政府作为有助于实现其目标（比如和平、秩序和自由）的一种手段而已。"[vii]马克思主义的国家理论把国家视为一种凌驾于社会之上公共力量，使社会冲突可望在国家确定的秩序范围内得以缓和。在讨论雅典国家的起源时，恩格思指出："国家是表示，这个社会陷入了不可调和的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在'秩序'的范围以内；这种------力量，就是国家。"[viii]这三种理论可分别概况为国家至善论、救济义务论和冲突论。其中，只有国家救济义务论明确了国家的基本职能在于维护权利主体的权利不受侵犯并在权利受到侵犯后给以必要的救济。然而，从权利救济的角度看，这并不是问题的实质。国家救济义务论同样建立在权利主体与救济主体分离的基础上，只不过这种分离使国家与权利主体之间出现了新的平衡关系。首先是救济权作为权利的一个质的规定从权利的总的要素中分离出来，而成为国家的权力或职责。在这个意义上，国家所履行救济的义务不是消极的而是积极的，国家应当创造条件履行该义务。那么，国家怎样积极地履行该义务呢？一是要制定法律，厘定规则；二是要完善救济渠道，即创建、提供有效的救济制度、设施等。为了更好地说明国家救济义务论，让我们简单考察一下自然法学派特别是洛克的理论。
    （一）洛克究竟让人们放弃了什么？
    社会契约理论的贡献在于它为现代国家的产生提供了人权意义的合法性根据。尽管自然法学派的观点有着这样那样的区别，但从自然状态到自然权利再到人权的脉络始终贯穿了自然权利的永恒主题。需要追问的是，自然法学派究竟让人们放弃了什么样的权利？人们又为什么要放弃这样一些权利？
    对于霍布斯而言，自然权利的全部的含义是把人的最为基本的情感作为出发点，人的情感中最强烈的乃是对死亡的恐惧，具体地说，是对暴死于他人之手的恐惧。自我保存和为了自我保存所必需的手段表达了人的最强烈、最根本的欲求。"每个人都有自我保存的权利，因此也有为此目的采取各种必要的手段的权利。这些手段的必要性是由他自己来判断的。只要他判断对自我保存是必要的，他就有权利做一切事情，拥有一切东西。在对一个实际采取行动的人作判断时，他所做的一切都是合法的，即使那是错误的行为，也因其出自他的判断而是合法的。"[ix]正确的理性即自然法要求权利主体对是否有助于自我保存的任何事情作出判断。"就自然法而言，一个人是他自己事情的裁决者，无论他要采取的手段和行动对他的生命是否必要。"[x]在此，我们看到，对自我保存所采取的一切手段和措施，对权利主体都是恰当的。判断作为一项权利具有绝对的性质，由于判断的标准在于权利主体，因此，权利不从义务出，而是义务从权利出，这正如列奥·施特劳斯正确评价到："所有的义务都是从根本的和不可离弃的自我保全的权利中派生出来的。因此，就不存在什么绝对的或无条件的义务。------唯有自我保全的权利才是无条件的或绝对的。按照自然，世间只存在着一项不折不扣的权利，而并不存在什么不折不扣的义务。"[xi]这就与在此之前的古典自然法所倡导的国家义务至善论划清界限，即国家的职能并非创造或促进一种有德性的生活，而是要保护每个人的自然权利。但是，在自然状态中，人人享有权利而不承担义务意味着人人享有对万物权利，"而这种权利即战争的权利"[xii]。在战争状态下，所有人必定无法维护他们对所有东西的权利，为了建立和平，必须交出某些权利。霍布斯因此总结了自然法二十条法则，其中第十四条至十八条涉及寻求第三方作为事物的判断者的准则。这些准则的产生是基于，不论自然法的其他法则有什么样的规定，而人们也可以尽力去遵守，但在具体行动上人们有没有违背自然法，成为冲突的一个根源，"因为争辩的双方都相信他们自己是受害方。"[xiii]这就是被霍布斯称之为的"权利问题"。将判断权和实施战争的权利（也可以说是每一个人的抵抗权）交给一个个人或会议，就可以为共同的和平和防卫而运用他们的力量和资源。"当一群人确实达成协议，并且每一个人都与每一个其他人订立信约，不论大多数人把代表全体的人格的权利授予任何个人或一群人组成的集体（即使之成为其代表者）时，赞成或反对的每一个人都将以同一方式对这人或这一集体为了在自己之间过和平生活并防御外人的目的所作为的一切行动和裁断授权，就像是自己的行为和栽断一样。这时国家就称为按约建立了。"[xiv]