其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。
（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。
（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。
主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。
（二）对上述方案的评析
强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。
对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。
乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择
通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。
何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。
乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇 有限度地掌握 当地的人、财、事权。
在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。