恐怖主义行为作为一种国际性犯罪，早在1937年11月16日，由国际联盟主持的27个国家的代表在日内瓦召开的旨在防止和惩治具有国际性质的恐怖主义的正式外交会议上签署的《防止和惩治恐怖主义公约》就明确规定：恐怖行为是指直接反对一个国家而目的和性质在个别人士、个别团体或在公众中制造恐怖的犯罪行为。〔1 〕由于二次大战的爆发，该公约未能生效。其后尤其是六十年代以来，恐怖分子通过暴力、暗杀、爆炸等手段制造的一系列令人发指的事件引起了全世界的极大关注。仅1968年至1980年10余年间就发生恐怖事件6700件，共有3668人死亡，7474人受伤。〔2〕为此， 国际社会陆续制定了一些旨在打击恐怖活动的国际公约和区域性条约，如1979年12月18日联合国制定的《反对劫持人质国际公约》，1971年2月2日《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》，1976年11月10日《欧洲制止恐怖主义公约》等等。我国也相继批准或者加入了一些涉及防范与惩治恐怖主义的国际公约，如《关于制止非法劫持航空器的公约》，《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等。八届全国人大五次会议通过的新修订的《中华人民共和国刑法》（以下简称“新刑法典”）规定了旨在防范与惩治恐怖主义的犯罪，这就是组织、领导、参加恐怖活动组织罪。本文拟对此予以初步研讨。
一、组织、领导、参加恐怖活动组织罪的概念和性质
恐怖主义行为是一种严重的国际犯罪，这已成为国际社会的共识，大多数国家在其刑法中亦程度不同地规定了该类犯罪。然而，由于对恐怖主义的不同理解，以及受各自的政治、经济、社会、文化等因素的制约和影响，其规定方式又不尽一致。我国新刑法典没有规定恐怖活动罪，而是规定了组织、领导、积极参加或者参加恐怖活动组织的行为所构成的犯罪。对该罪名的确定如何认识，有人认为该条规定了组织、领导恐怖活动组织罪；〔3〕也有人认为该条规定了三个罪名，即组织、 领导恐怖活动组织罪，积极参加恐怖活动组织罪和参加恐怖活动组织罪。〔4〕对此，笔者认为，前一种观点只指出了该条涵盖的两种行为方式，将参加行为排除在外，显然与该条规定不符，似有以偏盖全之嫌；后一种观点克服了上述不足，概括的比较全面，但“积极参加”与“参加”在行为的本质上是一样的，没有必要予以分开各自定罪。因此，根据本条规定，参考最高人民法院近年来类似的司法解释和司法实践中对类似法条的定罪方式，我们认为，新刑法典第120 条只规定了一个罪名：组织、领导、参加恐怖活动组织罪，即为实施杀人、绑架、爆炸等恐怖活动而组织、领导恐怖活动组织或者明知是恐怖活动组织而参加，依法应受刑罚处罚的行为。
关于恐怖性犯罪的性质，从各国立法规定看，其认识并不一致。有的着眼于恐怖活动本身对不特定的人身、财产安全所造成的危害而规定恐怖活动罪，把它归类于危害国家及公共安全的犯罪之中，如法国刑法典；〔5 〕有的则着眼于这种恐怖组织的形成而不是其形成以后对社会的危害规定了组织、参加、支持恐怖集团罪，把它归类到妨害公共秩序的犯罪之中，如联邦德国刑法典；〔6 〕有的则按具体恐怖行为侵犯的不同社会关系分别规定了恐怖行为罪和恐怖活动罪两种犯罪，把前者归于国事罪中，把后者归类到危害公共安全、公共秩序的犯罪之中，如俄罗斯联邦刑法典；〔7 〕英国为了禁止爱尔兰共和军的活动专门规定了《1976年制止恐怖行为法》。〔8 〕我国刑法典采取德国式的立法模式，从防患于未然的角度，立足于对恐怖组织本身的防范，规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪，旨在把这种非法组织消灭在萌芽之中。
那么，对该罪的性质如何认定呢？仅就恐怖活动而言，它无疑是由各种具体犯罪构成的，即恐怖的后果是由各种具体犯罪直接形成和产生的，仅有一个恐怖组织如果没有其后续性犯罪，不可能产生恐怖气氛。比如，一个秘密组织，即使自认为是恐怖组织，如果没有任何恐怖性犯罪活动，谁也不知道有此组织，任何人也不会因此而有“恐惧感”！因此，必须把它放在与其后续性犯罪的联系中才能看出其恐怖性之所在！然而，尽管它本身不能直接而须通过其后续性犯罪才能产生恐怖，但恐怖组织一旦形成，它必定要实施犯罪，是他种犯罪之因，它本身就具有较大的社会危害性，应依法惩处。而一旦实施了其他侵犯不特定的人身、财产安全的犯罪，就具有危害公共安全的性质。因此，我国新刑法典没有规定恐怖活动罪，只规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪，即不论是否已实行恐怖活动，只要组织、领导、参加了该组织，即可以犯罪论处；同时规定，犯本罪又实施其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处理，这反映了我国依法惩处恐怖性犯罪的严厉态度。由此也可以看出，只有恐怖活动所实施的犯罪才直接侵害公共安全，组织、领导和参加该组织本身并不能直接危及公共安全，公共安全对于恐怖活动组织来说具有客体上的间接性。而且，恐怖活动组织本身的形成只是体现了对国家禁止非法组织存在的禁止性规定的违反上，表现为直接对社会管理秩序的侵犯上。因此，从本质上说，本罪侵犯的直接客体应当是社会管理秩序，而公共安全则是由组成恐怖活动的各具体犯罪所直接侵害的，组织、领导、参加恐怖组织本身一般不会直接造成对公共安全的危害。因此，将此罪归类到危害公共安全罪中确实值得研究。