在当代中国，随着经济的进一步发展，对外开放的进一步深入，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。加入WTO，不仅我国的经济面临着巨大的挑战，而且对我国整个行政系统也提出了新的要求，现今所需要的政府应该是一个“精干，廉价”的政府。显然，在各领域都呼唤改革的现在，行政改革已势在必行。

从行政文化来讲，现代行政文化讲究的是法治，理性，功绩主义，效率观念，民主观念，对行政效率的要求正在日益提高，甚至可以说，行政改革就是为了提高行政效率。现代行政价值体系以“服务，效率，廉洁”为第一，效率是重大问题，如何通过行政改革来提高行政效率，这是一个重要的政治课题。

行政改革是多方面的，但是从我国目前情况来讲，力度最大，效果也最显著的，莫过于机构改革。机构改革是提高行政效率的重要环节，它可以简化行政程序，缩小政府管理幅度，为科学管理创造前提条件，完善政府功能，提升政府办事能力和效率。

            第一章  行政效率的理论分析

第一节   行政效率的概念

“效率”一词，源于拉丁文，属哲学的一个概念，本指有效的因素，通常人们理解为：有效的达到目的的适应性和能力。到了19世纪，效率才作为一个自然科学名词应用于物理学和工程学领域。

       效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%

=（输出能量或功/输入能量或功）*100%

本世纪以来，科学管理运动得到发展，效率概念才被应用于经济和商业界，并进而引入行政管理领域。但是由于行政管理效率的综合因素较多，所以无法简单地用输入量和输出量的比值这样一个数量观念来衡量。因此对于行政效率，许多学者有不同的解释。

A  机械效率观。即把人力，经费，时间看作决定行政效率内容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：这种方法无法将一些无形的价值因素考虑在内。

B  功能效率观。行政管理所产生的社会功能的程度，用社会功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社会功能和行政耗费之比。社会功能大，耗费小，行政效率就高。它在一定程度上弥补了机械效率观的不足，但是它的缺陷在于：其中无形的消耗，效果；间接的消耗，效果；行政管理的社会价值，不可能完全用价值工程分析方法测量和计算。

C  系统效率观。即行政效率是整体效率，系统效率，是数量与质量的统一，功能与价值的统一，宏观与微观的统一。效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。这个整体最优化，包括决策层决策最优化，管理层管理最优化，执行层执行最优化。

关于行政效率，目前尚无被普遍接受的理论。对于行政效率，较为通用的定义是：行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素间的比例关系，是政府职能的具体体现。

[t1] 

第二节   行政效率的评估标准

行政效率没有一个万能的标准和公式。

20世纪30年代，美国一位科学家用婴儿死亡率来衡量一个城市的行政效率，婴儿死亡率与城市管理许多方面息息相关。但是，人们后来发现婴儿死亡率与城市管理的许多方面并无线形的因果关系。

之后，有人主张用“质”来评价行政效率，以人的道德，价值观念作为衡量它的标准。但是，这种方法没有数量观念和定量关系，同时个人主观成分较多，缺少公正的客观标准。

也有人提出用“量”来测量，一些人把机械效率照搬过来，另外一些人把功能效率照搬过来，但是如前所述，两者皆有缺陷。

这以后，人们对行政效率的探讨仍在继续，用能力考察，用效果考察相继被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。

事实上，一个普遍适用的万能的测量一切行政效率的标准至今为止仍是不存在的，上述标准应该相辅相成，按照实际情况选用不同的标准。

第二章     影响当代中国行政效率的机构问题之探究

机构改革能否克服行政组织现存的弊端，提高行政效率，这首先要分析我国行政组织现存的一些主要弊端。

第一节 机构的纵向和横向

一  纵向层次多，机构规模庞大。

先看管理层次，我国是一个单一制的中央集权的国家，从中央到地方，层级分明。建国以来，地方政府层级设置经历了多次调整，终于形成了二，三，四级制并存的局面。两级制：直辖市—区。三级制：直辖市—区—乡，镇；直辖市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区；省/自治区—县/县级市—乡，镇。四级制：省/自治区—地级市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区—乡，镇；省/自治区—自治州—县级市—区；省/自治区—自治州—县/县级市—乡，镇。除了这些正式层级之外，事实上还存在着一些非正式的层级这些层级虽不存在行政长官和地方国家权力机关，但它容易根据实际情况进行调整，实际上起着正式层级建制的地方政府作用。因此，我国实际上是个层级众多的国家，从中央到地方，各级机构数量难以尽数。

按照效率，效能原则，纵向层次上要尽可能适中适宜，以缩短领导层与实施层的行政距离，便于上下沟通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。实践证明，管理层次每多出一级，信息失真失落率会增加一倍。据有关资料显示，世界168个国家中，有8个国家设中央一级，没有地方政府，没有层级，25个国家仅设一级政府，有67个国家地方上只设2级，如澳大利亚，比利时，加拿大，日本等，美国地方政府也只有2到3级。

二  横向部门划分过细，造成管理幅度过大。

当前，我国行政组织幅度失调。

狭义来说，管理幅度是指一级行政组织所管辖的一级行政机关的数目。1949年，当时的政务院有35个部门，1956年上升为81个，1981年达到顶峰，有100个部门。1982年开始经过3年的改革，国务院机构总数减为61个。1998年进行的改革，使国务院组成部门减为29个。由以上数据可以看出，我国政府长期以来存在着管理幅度太大这个问题。造成部门林立的主要原因是：我国长期实行计划经济，国家一切大包大揽。

法国管理学者V.A.格兰丘那斯根据管理的复杂性随着下属人数的增加而等比增加这个原理，提出一个公式： ，（n为下属人数，c为各种关系的数目）。根据此公式可知：

下属人数N

关系数C

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1

6

18

44

100

222

490

1080

2376

5210

由此可知，一个组织的职能及编制必须科学。

美国拉尔夫。C。戴维斯《最高层管理原则》一书中指出，管理幅度分2类：行政幅度和业务幅度。行政幅度进行的是中上层管理，一般管理人数为3到9个，业务幅度进行工作层管理，最多为30个。行政管理的幅度必须合理合度，管理幅度太大，需要管理的关系过多，不易于进行科学系统的管理，也不利于协调各部门间的关系。

广义来说，管理幅度是指一级组织管辖的区域和人口。

从中央来看，由于纵向层次太多，所以管理幅度反而偏少。我国地域辽阔，人口众多，民族情况复杂，地方与地方的差别巨大。因此有人提出设立省，市，自治区和特别行政区有其道理所在。比如：人口上，山东等大省的人口近一亿，海南等小省只有600多万。地域悬殊更大，有的50多万平方公里，有的只有3.4万平方公里。

             第二节  机构冗员和机构职能

A  机构臃肿，人浮于事。

我国长期留存下来的官本位价值取向，是造成机构臃肿，人浮于事的主要原因。从官本位过度到权力本位，所谓“学而优则士”，人们追求行政级别，能上不能下，能官不能民，人员分流触及到了部门和人员的切身利益，再加上中国传统人情观念的影响，使得改革阻力巨大。1993年机构改革以前，国务院机构人数为37000人，各地方机构的部门设置，人员编制还要繁杂，这给政府带来了沉重的负担。

政府组织有自我膨胀的倾向。帕金森定律指出：任何政府领导，机构，组织，由于拥有绝对的行政权力，都有扩张其下属和机构的冲动，如无有效制约，机构与组织最终将走向膨胀直至灭亡。而我国的行政监督系统并不健全，虽然中央政府设监察部，但是监察部所起作用甚微，本身缺乏权威性，某些职能上又与检查院，人大划分不清，实在难以起到真正的行政监督作用。

B  机构职能上，职能交叉，职责不清，相互扯皮。机构之间互相扯皮，是影响行政效率的一大顽症“三不管”事件层出不穷，“三不管”地带众多，往往是有利益一起插手，无利益谁也不管。行事要牵扯到各大相关部门，难以提高效率。

第三节 其他机构问题

A  领导权限下侵。不少领导事必躬亲，即指挥决策，又从事下属范围内的事，权力扩张，延伸。产生这种情况的原因，一是领导自己的权利欲在起作用，二则是受中国传统文化的影响而产生了“领导中心主义”，下级往往也会为了自己的利益，自觉的“想领导所想”这样弊端就产生了：

一是领导信息拥塞，管理跨度骤扩，行政效率下降。二是强化了下属的依赖心理和依附关系，影响其积极性。三是多头领导，下级执行部门不知听谁的，职责混乱。四是领导负荷过重，迫使领导机构和辅助人员增加，机构膨胀不可避免。

另外，如果放任了这种“领导中心主义”，就难以体现行政的人本精神，不再是为人民服务，这样会引起人民的不满，导致很大的危机。

B  行政机构工作人员本身素质问题。很多人员缺乏专业知识和能力，效率观念淡薄。通过公务员制度的建立和完善，岗位培训机制的发展，这几年情况已有很大改善。

C  文山会海，管理手段不够科学。干部们总是忙于开会，下属则忙于准备会稿，没有时间进行充分的调查研究。机构管理又不够科学，人事关系混乱，行政效率无法提高。这几年在发达地区的行政机构引进了企业的管理经验，管理手段比较科学，但是“会海”状况改善甚微。

第三章  通过机构改革提高行政效率

第一节    如何进行机构改革

机构改革的主要内容是：精兵简政。具体操作分三个步骤：

定职能—定机构—定人员。

A  在职能定位上，首先是政府职能定位。政府的职能应该定位在宏观调控，社会管理，公共服务上。政府必须从经济，社会领域中撤退。在经济领域除了一些关系国计民生的重大部门外，其他均应交给企业自主经营。政企必须分开，政府不再管理具体的生产和经营，而是从整个国民经济发展及经济运行秩序入手，加以科学的调控。在资源配置上，政府也应放弃计划的模式，将之交给市场来完成，政府的任务是弥补市场失灵，而不是全方位的干预。这几年已经显见成效，我国的市场正在走向成熟，但是，由于市场机制仍不够完善，我国的市场目前依然是政府主导型。

社会领域中，政府要从大量的社会事务中解脱出来，将这些职能交还给社会。具体的途径是：在政府退出的领域建立各种社会中介机构，行使部分调控及组织公共产品供给职能，逐步形成以政府为主体和民间中介组织相配合的强有力的宏观调控体系和运行机制。比如：律师事务所，会计师事务所等，由它们承担相应的社会职能。当代西方各国政府优化政府职能，减少政府干预的基本途径是采取民营化，放松管制及压缩式管理，将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能将公共部门承担的社会服务出租和承包出去。

西方国家政府的经济社会管理职能仅限于：

1        建立全面而系统的经济立法体系，把社会经济活动纳入法制轨道

2        通过计划，财政，金融干预等手段，加强对经济的宏观调控。

3        提供公共物品及公共服务。

其次，是机构职能定位。在政府职能定位的基础上，把政府的各项职能加以划分，分

给各个机构，各司其职。其实就是政府内部的职能划分。

B  在机构设置上，要坚持“精简，统一，效率”原则。对原有机构要精简，横向部门分工宜粗不宜细，按职能进行归类，合并职能相近，相似的机构，避免机构权力交叉，裁撤多余机构，缩小管理幅度。纵向上要尽量简化层次，能设一级不设两级，如若不能简化，那就尽量分权，上级机关应当给予下级机关充分的自主权，上级机关着眼于宏观，下级机关着眼于微观。

另外，机构设置要科学，系统。健全决策，执行，信息，监督四大类机构，改革执行机构过于庞大，监督，反馈系统相对薄弱的状况。同时，各机构间必须相互协调，整体运作，而不是各自为政。纵向上，上级机构应该对下级机构的工作进行协调，横向上，各平级机构也要互相合作协调。

在机构领导组织体系中，应导入“执行部”机制，分离领导集权的决策和执行，首长制和委员会制相结合。委员会负责讨论和决策，而执行则以行政首长为核心，要同时加强委员会的功能和首长的权威，将民主和效率相结合。

C  在人员编制上，主要是继续完善公务员制度。行政管理需要高素质的人才，公务员制度是选拔人才的一条最佳途径。我国公务员制度从1993。10。1运行以来取得了很大成效：行政机关的活力得到了明显增强，从总体上提高了工作人员的素质，加强了勤政廉政建设。科学，严格的奖惩制度和考核制度，对公务员起到了良好的督促作用，一定程度上保证了政府管理的高效能，促进了人力资源的优化配置。

但是，由于我国公务员制度推行时间还短，存在种种不足。公务员法规不够细化，只有条条框框没有具体标准；职位分类存在问题，我国的公务员制度以品位分类为主，重级别而非职位，应该大力推行职位分类，进行科学的人事管理；回避制度不够健全，考核制度上也依然存在问题，是专才考试还是通才考试，应该有一个适用和划分。

机构人员编制，除了要高素质，高技能的人才外，还要注意：

1  按职设人，少设副职，不设虚职。克服人浮于事的弊端，定岗分流，裁撤多余人员。

近几年来，人力资源管理逐渐从以“事”为本走向以“人”为本，一些企业组织出于留住人才的需要而因人设职。例如美国微软为了吸引硅谷的2名电脑人才加盟，特地为他们在硅谷开设微软研究院。我觉得行政机关也可以从中吸取经验，转变人事管理的旧思路。

2  职责对等，尤其是领导的职责对等。现在存在的问题是：领导职大责小。领导若决策错误，往往把职责推给下属，这削弱了下属的工作积极性，重大问题互相推委，谁也不想负责。因此，必须明确权责关系，权责对等。

机构改革到目前为止，取得了很大的成绩，尤其是职能定位，在1998年改革时获得突破。政府职能转向宏观调控，公共服务，相同相近的职能划归一个部门，原来设立的综合经济部门变为宏观调控部门，减少裁并专业经济管理部门，政府进行行业管理，建立向国有大企业派遣稽查特派员的制度。减少机构，200多项职能下放给地方政府，企业，中介组织，有100多项职能在各部门内重新配置。

例如：机械，煤炭，石油化工，冶金，纺织等专业经济部门逐渐予以撤消；将地质矿产部，国家土地管理局，国家海洋局和国家测绘局共同组建为国土资源部。国务院组成部门减少11个，各部门内设司局级机构减少了20多个，省级政府工作机构平均减为40个。全国各级党政群机关行政编制大精简115万人。

但是，当前条件下，机构改革面临很大的阻力：

一，  政府的特殊利益阻碍机构改革。

1        地方政府为了自己的利益而截留给企业的自主权，为了自己的利益阻碍机构改革，使得政企关系地方化。形成的一种奇怪现象是：中央政府不再直接管理企业的生产和经营，但是企业仍然没有经营自主权，经营自主权落到地方政府，原因在于地方政府不愿放弃既得利益。

2        部门利益刚性。改革势必要裁并一些部门，减少一些部门的职权，影响了这些部门的利益，受到它们的阻碍。

3        个人利益强化阻碍定岗分流。机构改革势必要将一些虚职，闲散人员向其他地方分流，影响了个人的具体利益。加上“能上不能下，能官不能民”的思想及复杂的人际关系网，人员的定岗分流面临着巨大的阻力。

二，  改革资源不对等。中央政府拥有较多的资源，可以用多种方法减缓，吸纳，化解压力。比如：可以把富余人员分流到地方。但是层次越低，阻力就越大，越是低层，拥有的改革资源就越少。另外，不同的地区，阻力也不同。经济发达地区拥有的资源明显多于经济落后区。经济发达，分流就比较容易。

疏解机构改革阻力的渠道，我认为在于建立完善的社会保障机制。但是，按我国目前的经济现状和人口国情来看，这个目标的实现还要很长时间，现在只有沿海经济发达地区能做到基本的保障。

                           第二节  机构要依法行政和科学行政

依法行政是保证行政效能，提高行政效率的基本前提，只有在任何人都不违反法律的情况下进行科学的行政管理，才是真正的高效率。政府机构的行政管理有了法律的规范，就更具可操作性，自然效率也会提高。同时，机构改革也要依法进行，方能保证改革的权威性，有序性，可操作性。

加强行政法制建设，首先要完善有关行政管理的各项法律规定，比如行政程序法，行政组织法，行政监督法等等，既要完善程序法，也要完善实体法。在原则性的法律条文之外，必须多制定具体的，有可操作性的法律法规。缺乏操作性强的法律法规，一向是我国法律体系中的致命伤。

另外，对行政管理的各项日常工作制度，也必须注意完善。比如：请示报告制度，办公制度，考核奖惩制度，行政责任制等等，把行政工作人员的表现和报酬，待遇相结合，分工合理，权责对等。

在立法中，需要着重注意的，就是通过立法来明确各级政府，各级机关之间的职权范围和权利义务关系，通过立法来界定政府与企业，政府与社会，政府与各事业组织，社会团体之间的关系。

其次是培养行政工作人员的依法行政的意识。这就需要普及法律知识，通过教育手段来培养这种意识，使工作人员自觉依法行政。

可喜的是，2002年3月21日，司法部设立司法考试司，指导，规范各项司法培训和考核工作。我国政府依法行政的意识正在逐步加强。

科学行政，就是说，在行政管理中要运用先进的管理方法，可以借鉴企业的管理方法，要最大限度的把现代科技运用到管理中去。现代的机构改革是技术的变革，观念的变革，一些现代科技手段缩短了时间和空间，为提高效率提供了技术保障，而一些新的思想和观念，也逐步被应用于实践，比如网络化的管理，变革了以前的条块结构，为政府机构注入了新的活力。

机构改革的现状

2003年，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，通过了关于国务院机构改革方案的决定。按照这个方案，将设立国务院国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。

    这次机构改革的亮点之一，就是突出加强了监督和监管力度。市场经济体制逐步完善，

加入世贸组织又带来诸多新挑战，强化政府对市场的宏观调控和监管已迫在眉睫。

　　比如目前中国金融业的混乱状况一直未得到根本解决，金融是现代经济的核心，关系着国民经济和社会发展全局。因此，本次机构改革增设银行业监督管理委员会，有利于金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力。

再比如，近几年来，有毒食品五花八门，安全生产事故层出不穷，组建食品药品监督管理局以及将安全生产监督管理局作为国务院直属机构，将大大强化市场监管力度，确保食品药品安全和安全生产。这体现了中国政府以人为本，对人民身体健康和生命安全负责的施政态度。

另外，国家发展计划委员会就要改组为国家发展和改革委员会了。在机构的名称中保留了“发展”二字，将“计划”改为“改革”，这就意味着在政府机构的职能转换上，尤其是宏观经济部门的职能转换上，发生了重大的变化。

而且，本次改革职能划分更加明确。　在这次的机构调整中，传统的经贸委被调整，而新的国有资产管理部门(委)要成立，由其负责国有企业的资产管理。这种情况下，增强国家发展和改革委员会的实力是必要的。过去的计委，虽然也搞宏观，但说老实话，毕竟还是受到国有企业的牵挂。而从现在的职能划分上，新的班子要比过去清晰得多，可以确保国家的各种宏观调控得以落实，不会半途而废。

                 后记

在旧体制没有打破，新体制未建立完善前，行政效率不会有明显提高，短时间内要使行政效率提高，就不可追求体制的大规模革命性变革，因为大规模的行政改革将付出极大代价，调适期长，反而影响行政效率。但是，长远上要使行政效率稳定持续提高，又必须进行大规模的行政改革。

所以，行政改革应该作为行政管理的一项经常性任务。

同样的，作为行政改革重要组成部分的机构改革也应是一个渐进的过程，它不止是一个外延式的改革（精简机构，削减冗员），而且是一个内涵式的改革（在职能定位的基础上科学的设置机构），更是一个行政文化的变革（精简，效能，统一），所以机构改革应该在法治化，制度化，科学化的框架内，建立一套机构管理，机构组织的预警机制，以求发现问题，解决问题。同时建立专门的专家咨询调研机构来精心设计出机构改革的方案，最大限度地提高行政效率。

参考书目：                              

《公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径》         主编：陈振明

《公共行政学论稿》                                       著：孙学玉

《公共行政学》                                         主编：朱勤军

《当代中国政治制度》                                   主编：浦兴祖

《当代中国政治运行机制》                                 著：施九君

《行政改革述论》                                         著：马敬仁

《政府职能梳理与重构》                                 主编：金太军

 [t1]张国庆《行政管理学》