上述例证并非是要刻意贬低地方政府及其官员们的才智与德行，而是要表明，在特定体制下地方政府及其官员受局部利益和个人私利的驱使，总会以这样或那样的方式影响社会目标的实现，这已被有关“计划失灵”的理论所阐明。总之，西部大开发的最终结局取决于，能否以提高效率的方式实现社会公平的目标，取决于主要采取计划手段抑或运用市场机制，取决于西部地区能否持续地将市场化改革推向前进，取决于能否变单纯的政府行为为政府支持和保护下的民间行为。从目前初步落实和实施西部开发战略的情况看，虽然出现了一些可喜的进展，但也存在着使转型时期逐渐衰弱的计划经济成份得以固化的可能性。这将成为我国新世纪社会经济发展的一大隐患，应当引起我们的高度重视。

四、可供选择的若干对策

在西部开发中，寻求效率目标和公平目标的统一，必须分清中央与地方、政府和企业的不同职责。中央主要考虑：如何发挥公共财政的职能，以保障包括西部地区在内的贫困人群的基本生存条件和接受义务教育的权利；如何在宏观经济基本稳定的前提下，通过基础设施的建设不断改善西部地区社会经济发展的外部条件；如何加强法治，以便从产权的界定与保护出发，构建有利于西部地区生态环境改善的激励机制。而西部各省区则须在努力改善外部环境的同时，大力推进本地区的市场化改革的进程。在各项经济开发活动中，政府不应冲在前面，更不应与民争利，而应当追随各个寻利主体，为其清障开道，提供支持和保护，让民间力量成为西部开发的主角。这样，不仅可以尽量减小西部开发对于整个国民经济效率上的负面影响，而且可以逐步激发“凝固”在传统体制内的潜在活力，在西部开发中实现公平与效率的统一，就有了更大的希望和把握。

（一）严格控制投入的总量、避免宏观经济的剧烈波动。

从根本上讲，西部大开发是一项长期的任务，不能指望通过中央政府的资金投入在较短的时期内加以完成。从当前的宏观经济形势看，确实存在着资金投入较为有利的条件。我国经济尚未完全从通货紧缩的阴影中摆脱出来，还有扩张性财政政策施展的余地。但也不能不看到，这种政策余地的时间限定已变得越来越严厉。首先，目前我国的消费和对外贸易的增长已显现出较为强劲的势头，而投资，尤其是民间投资和外国投资，尚未获得有力的启动。不过，随着其他变量持续地正向变动，民间投资和外国投资有可能从某一时刻起开始高涨。这是因为，植根于国有企业性质之中的制度性退出壁垒，虽在较大程度上持久地压制了市场赢利性的回升，但当总需求提高到足够高的水平，市场赢利性使投资的期望净回报率超过利率时，民间资本与外资就会同步涌入市场，从而导致信贷规模的扩张。因此，问题的关键不在于这一变化能否到来，而在于它何时到来。其次，除中央财政和同样具有财政性质的政策银行将要或正在实施的扩张之外，地方政府也会通过地方债券的发行和对各商业银行的影响力，在西部省区间开发竞争的驱动下，不遗余力地扩张本地的投资需求。例如，与同期相比，西部某省的固定资产投资增长率已高达50％。再次，与货币政策相比，财政政策具有更长的决策时滞和生效时滞，这意味着把握政策效力的适时性不易，掌握政策效力的强度分布更难。如果因政策时滞而产生迭代效应，就会引起新一轮经济过热与通货膨胀，进而导致宏观经济的剧烈波动。

控制住西部开发的投入总量，不仅可以相应减小因经济波动所致的效率损失，而且可使西部开发战略得以持续进行。如果摊子铺得过大，将来的损失也自然会加大，西部地区将变得更加被动。此外，控制住投入总量还有利于西部地区降低资金的依赖程度，防止在开发的过程中政府机构不断膨胀，并且遏制制度性退出壁垒的无限加固。为此，应当做好以下几个方面的工作：

1、加强预警系统的建设，动态检测宏观经济的走势。

我国经济波动的剧烈程度要明显高于西方发达国家，其中固然有体制性的因素，也不否认经济预警系统的效能较为低下。要着力发挥不同机构（包括民间的学术机构）在经济预警中的作用，动态观察宏观经济的运行状况、宏观政策的作用时点和效力强度，更好地把握宏观经济的基本走势，从而提高政策的适时性与对应性。具体说来，就是要高度关注投资乘数、货币乘数、充分就业结余等重要变量的变动情况，为各项宏观经济决策提供有力的依据，也为西部开发的资金投入总量给出某种限定，并适时加以调整。

2、加强项目的论证、审核与监督，借助市场进行基础设施建设。

目前，西部不少地区已经显现出乱上项目、乱铺摊子的苗头。例如，原本因运力不足而被迫关闭的某支线机场又重新得以开启；区区200万人且分布分散的甘南某地，也打算修建机场，开通航空支线。仿佛国家有无穷无尽的钞票可以填充实为“空道”的所谓“通道”。这种只注重局部利益而不顾效率的做法，理应受到严厉的约束。为此，既要对行将开启的项目作出严格的论证和审核，也要对已经上马的项目在资金的使用、工程的质量、对环境的影响等方面进行认真监督。要充分发挥各类媒体的监督作用，对于中饱私囊、挪用公款、偷工减料、铺张浪费等不法行为必须予以严惩。既然在基础设施建设等方面很多地方还在走着计划经济的老路，我们就不能不对一哄而起产生的经济无度和无效扩张的后果作出清醒的估计。其实，在基础设施的建设中，市场仍然有着重要的作用，我们完全可以通过市场机制，借助真正意义上资本的力量，来从事铁路、高速公路、航线等建设。

3、区分项目类型，实施连续变量调节。

由于宏观经济存在着波动性，西部开发的投入总量必须随之而发生相应的调整。为了更好地保持宏观经济的稳定性，并使其成为较为精细的宏观经济调控装置，有必要将西部开发的工程项目分为两类：一类是定时完工项目，另一类是择时完工项目。前者可完全按照已有的计划定时完工；后者则可根据宏观经济的形势随时调整资金流量和工程进度。这样，便可在一定程度上改变已往对离散变量实施粗调的情形，避免因经济收缩大批工程被迫下马而造成巨大的浪费与损失。

（二）加快改革开放的步伐，推动市场化进程。

斯密在《国富论》的开篇就讲到，国民财富的多寡取决于一国从事有用劳动的人数比例的高低。这是对的但还不够，更重要的是，这些从事有用劳动的人们究竟以何种努力程度投入到各自的工作之中。市场经济之所以在效率上要优于计划经济，就在于前者能够提供某种激励机制，使得人们的收益与其付出的努力程度密切相关，这种付出的结果又是社会所需要的。前已指出，西部落后的主要根源在于其改革开放滞后于东部地区。然而，人们（包括西部省区的政府）对此并非都有清楚的认识。在西部各省区公布的开发方略中，尚未见到将改革开放列于首位，明确给出市场化方案和进程的范例。个别省区及城市固然进行了一些政务改革，废止并修改了一些不合适的政策条文和法规，但这些措施美其名曰是用来吸引外资的。为何外资就能一概享受优惠待遇，而国内和本地的资本则要遭受歧视呢？这就不得不让人联想到处于半殖民地的清朝末期的厦门，在50余家商号店铺中仅有一家打着本国字号，其余则在国外注册，而其中多半又是“挂着羊头的”假洋鬼子。若不是在耻辱的《马关条约》签定之后日本取得了直接在华投资设厂的权利，张謇等人恐怕还找不到理由来兴办纱厂。虽然通过税收优惠等吸引外资的政策可以增加本地的经济产量，但由此产生的资源配置扭曲和低效率企业进入造成的福利损失，却要由国人来承担（左大培，2000）。我们支持对具有较强外溢性的高新技术企业给予一定程度的优惠，但内外企业在受益性上也要平等。此外，为了吸引外资，省区之间有可能展开减税大战，从而导致税收流失，增大财政赤字。在这方面，巴西开发落后地区的经验教训值得借鉴。因此，将改革开放主要理解为如何吸引外资，是一种无益的和狭隘的观念。如何在大开发中加快西部各省区的改革开放和市场化进程，需要做好以下工作：

第一、逐步放松并最终破除政府的各种不必要的强制与束缚，充分保障人们的消费、择业、生产、交易、居住、投资等自由权利的行使。

第二、尽量控制并逐步缩小地方各级政府的规模，经常审核各部门机构的权限并适时减少其事权，必要时可合并、裁撤实已阻碍经济发展的机构与部门；同时，尽量降低、直至废除针对企业的各种摊派与收费。

第三、逐步破除原有垄断行业或部门的制度性进入壁垒，允许不同所有制形式的企业平等参与资源的开发，进入电信、电力、金融、铁路等行业；缩短企业开办的登记注册时间，降低企业的进入成本。

第四、逐步消除任何形式针对不同企业的有关税收、融资、退出等方面的歧视，实现资产的自由组合与企业间的自由兼并。

第五、加强法治社会的构建，实现司法公正，对于各种欺诈、侵权、权利滥用等非法行为依法予以惩处；目前，尤其要加大执法的力度。

第六、要密切关注市场化进程中发生的生态破坏、环境污染等问题，并通过法律手段解决这些问题。加快市场化进程对于西部地区的发展至关重要。只要地方政府能够提供一个充分自由、平等竞争、税赋适度、法律庄严的环境，就可以实现本地区社会经济的稳步发展。

（三）加强生态保护和建设的立法，鼓励植树造林。

西部地区的生态问题已经引起社会各界的高度关注。财政部已将今年用于生态保护和建设的支出由70亿元增加到120亿元，并打算在5年内共支出1100亿元，支持西部的生态保护和建设事业，这无疑体现了中央政府对这一问题的重视程度。西部生态保护和建设的必要性与紧迫性无须多言，长江水患、黄河断流、沙尘肆虐等莫不与西部地区的生态恶化密切相关。资料表明，我国荒漠化土地已达262.2万平方公里，占国土面积的27.3％。西部地区的生态恶化固然与气候、人口等自然因素有关，但乱砍滥伐、超载放牧、毁林垦荒等人为活动，则是导致生态环境恶化的主要原因。因此，退耕还林（草）、荒山绿化、封山育林等，不失为针对性较强的策略与措施。

显然，上述措施仅仅是一种事后补救，其预防作用是未来的事情；这些措施究竟能否对生态环境的改善发挥持久的效力，仍是一个变数。我国植树造林运动开展多年，“三北”防护林的建设也颇具规模，但是，生态建设的步伐总是赶不上土地荒漠化的速度。至今，我国土地沙漠化的面积仍以每年2460平方公里的速度增加。因此，要从根本上解决西部的生态问题，就必须首先弄清破坏生态环境的行为之所以发生的根由。其实，问题不难明白，在经营的自主权与自利的合理性被认同以后，土地、山岭、草场等自然资源的产权制度（产权的界定与转让等）并未与之相配套、相适应。当一群利己的人要共同利用某种稀缺的公共资源时，这种资源终将被耗尽，这一机理近乎成为现代经济学的常识。试问，当看到邻居家的山羊在集体拥有的山坡上啃吃草根与树苗而未被施以严厉的处罚时，这家农民怎能安然将自家的羊只圈在院内而不加效仿呢？植被破坏与草场退化的症结正在于此。因此，如果没有相应的产权制度作保障，无论退耕还林还是修复牧场，其效果极有可能是短暂的，除非在高成本条件下施加某种强迫和管制。从上述分析中不难导出，稀缺资源最优配置与利用的先决条件是私有产权的制度安排。宁夏南部山区私有水窖的长期合理存在便是一项有力的例证（曹远征、邹蓝，2000）。

必须指出，承包制不过是对私有产权的一种模拟。假如将承包的期限无限延长，两者即可等同。因此，承包制模拟的真度取决于承包期限的长短。这就是为何要将林地的承包期延至30年或70年。然而，承包毕竟不是私有，林木的生长期本来就很长。当承包人发觉林地仍不能作为财产世世代代地传下去时，承包制所固有的短期行为就会显现出来。所以，面对西部大片的荒漠化土地，通过立法确立事实上的私有产权安排，并非不可考虑。

我们固然应对广夏公司在沙漠化土地上的获利性开发给予赞赏，但要求每位植树造林者都能获利，显然是不现实的。生态效应所具有的公益性和外部性，需要对植树者予以相应的补贴，由此才能产生足够的激励。国家规定，每退耕还林一亩，补贴粮食300斤，连续7年，就是一个正确的办法，但是，如何补却大有文章。现在的作法是，完全由政府操作和政府行为：国家把粮食调往退耕还林的地区，各级政府官员由下逐级上报退耕还林情况，由上逐级下拨补助粮食。于是，在信息严重不对称的情况下，发生了大量基层官员与农民合谋欺骗上级的事情：退耕还林的补助拿了，地照样在种。既然如此，为什么不另换一个政策思路呢？

比如，由民间成立一中介组织，就像很多发展中国家从事小额贷款的非盈利机构。政府通过拍卖特许权或财政贴息贷款方式，把用于退耕还林的粮食贷放给这样的中介机构，由中介机构与农民签订退耕还林的商业合约进行实施。这样，就建立了与前述行政操作完全不同的制度框架。农民面对的是商业机构，不是基层官员，商业信誉会对其形成约束，不会再去欺骗对方，否则，就会受到违约制裁，受到乡土社会的舆论谴责和道德制约。政府对中介机构的监督也易于进行和较有保障。首先，改变评估的标准，从退耕面积变成林木成活的面积。其次，对于守法经营和确有成绩的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以资鼓励。对于违法经营和不退耕还林的，可以吊销其营业执照，进而给予以制裁。再次，对于违约的农户政府也有办法处理。这样，退耕还林的一整套商业经营模式就会逐步形成。政府从退耕还林中会取得巨大的社会效益，中介组织也会在经营中发展壮大起来，成为农村中一个重要的市场主体和重要的经济力量，农村的市场制度也就会建立和发展起来，农民也会在经营林木中与中介组织建立起全新的关系，新的观念也会在农村树立起来，政府改革和政府行为也会规范化。与此同时，依托于中介组织，可以进一步建立和发展活林木市场，使得林业的经营真正走上市场化的道路。西部大开发也将作为激发深层次改革的催化剂而载入史册！

<参考文献：

黄肖广，1996：《财政体制改革与地方保护主义》，《经济研究》第2期。

吴江，2000：《中美西部开发的对比与启示》，打印稿。

周业安，2000：《中国制度变迁的演进论解释》，《经济研究》第5期。

中国社会科学院宏观课题组，2000：《寻求更有效的财政政策－－中国宏观经济分析》，《经济研究》第3期。

左大培，2000：《外资企业税收优惠的非效率性》，《经济研究》第5期。

曹远征、邹蓝，2000：《资源稀缺性对于制度安排的重要作用－－以西北水窖制度的演变为例》，《天则内部文稿系列》第3期。

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