【内容提要】进入新世纪，中国的经济与社会全面进入转型期，在旧的农村城镇化模式下产生的大量小城镇问题是制约我国新时期农村城镇化可持续发展的根本问题，解决的途径是实施小城镇再开发战略，以期提高农村城镇化的质量、培育小城镇综合竞争力和可持续发展的内在机制。文章在提出农村城镇再开发理念和分析了我国目前农村城镇化不可持续发展的两大突出问题的基础上，对我国5种不同类型的农村小城镇的再开发提出了不同的分类指导意见，提出了通过城镇再开发促进农村城镇化可持续发展的5点政策建议。 
【摘 要 题】农村城镇化 
【关 键 词】小城镇/再开发/可持续发展 
【参考文献】
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    城镇再开发（Urban Redevelopment）或称为城镇更新（Urban Renewal）最早源起于农业革命向工业革命转折时期的英国。由于经济的持续发展，社会、政治、文化的巨变以及国际地缘格局的重构等，加上产业结构调整和生产生活方式的变革，在农业社会诞生的城镇已不能适应新形势，工业革命在客观上既要求城市基础设施建设有相应的发展，同时又为这一发展准备了物质技术条件。1666年的伦敦大火使13200多所低矮破旧的木板房屋化为灰烬。英政府下定决心进行城镇再开发，并专门成立了领导城镇再开发的“改善委员会”，由此拉开了17～18世纪英国首次大规模的城镇更新运动。随后在一个多世纪的时间里整个西欧的大小城镇都经历了一场更新巨变。第二次全球性城镇再开发运动始于二次大战以后，由于经济的衰退、战后重建等原因，西方国家为了医治战争创伤、重建家园，同时又将城镇再开发当作一种经济复兴的手段，于是发起了战后大规模的城镇更新运动。战后的英国从20世纪60年代开始出现全面的经济衰退，就业岗位急剧减少，失业人数急剧上升，产生了一系列的城镇问题。仅伦敦1961～1975年间，450万就业人员中就有50万人失去工作（陆伟方，2000）。英政府认为城市功能的衰落是造成大量失业的根本原因，于是发动了英国历史上第二次大规模的城镇再开发运动，尽管其大规模的推倒重建式再开发方式受到批评，但其效果是显著的。综观西方城镇再开发历史，可以得出以下几点结论：①城镇再开发是一种大规模的国家战略行为；②城镇再开发顺应了城市不断高级化发展的客观规律；③城镇再开发是一种刺激经济增长的有效手段；④城镇的大规模再开发总是发生在社会、经济大转型的转折时期；⑤城镇再开发是促进各类城镇可持续发展的有效措施。
    我国的城镇更新自解放初开始一直在进行。自1992年以后，大中城市的旧城更新进入高峰期。如上海市1992～1994年拆迁居民21万户，拆迁住宅859.6万m[2]，并计划每年拆迁130万m[2]。汕头市计划从1995年起每年拆迁危旧房屋25万m[2]，用10年时间改造完旧城区[1]。与国外情况不同的是，我国的城镇更新主要在大中城市中进行，而农村小城镇建设主要是发展新镇、撤乡并镇和扩展旧城镇，对小城镇的再开发关心不够，十分普遍的农村旧城镇问题已成为阻碍农村城镇化可持续发展的重大问题。
    　　　　1城镇再开发理念与可持续农村城镇化
    　　1.1城镇再开发理念
    城镇原有结构形态受外部变化动因影响，其内部组织系统将发生变化，开始进入分化状态。由于城镇是由高度整合的各个不同子系统组成，各子系统相互关联、相互影响、相互制约，具有很强的整体性和关联性，任何一个子系统的变动都会带动其他部分的改变，各子系统对已变化系统的调适和整合就带动了城市整体的发展。但现实中城市系统极为复杂，对于不断变化的形成背景和外部环境，其内部组织和结构系统总是显示出滞后性，造成与新环境的不和谐。城市的老化衰退表现在两方面：一是时间滞后。表现在城市的物质空间结构形态常常长期不变，而其容纳的社会经济功能却在迅速变化，往往会产生功能——形态的不相适应；二是过度发展。由于一定时期的城市都有其特定的功能和发展限度，当发展超过其最佳极限时，就会导致城市整体机能的失调，引起城市衰落。如城市建设量超过城市原有基础设施的承载量，就会产生超负荷运转[2]。可见，城市更新是一项长期的、非自觉完成的高级化过程。
    城镇是一个有机载体（Living organism），构成城市本身组织的城市细胞总是不断地新陈代谢。应该通过持续的“有机更新”走向新的“有机秩序”。即要树立任何改建并不是最后的完成，它是处于持续的更新之中的观念。所谓“有机更新”即采用适当规模、适当尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理目前与将来的关系。“有机秩序”的取得，在于依自然之理——持续地有序发展，依旧城固有之机理——“顺理成章”[3]。
    城镇是一个人工生态系统。在这一复杂巨系统中，缺乏自然生态系统的自我成长功能和各组织的自组织功能。人工系统的调控与成长需要有意识地注入物、能、资金和信息流进行引导，使其成长发育韵律与外部条件协调。所以，只要环境是良性成长的，城镇的更新与再开发便一直需要进行，才能促使其物质、能量、信息及其它生产力的累积，以更新其功能和结构，从而实现城镇的可持续发展和城市化的可持续进行。
    　　1.2可持续农村城镇化
    人类社会的发展大致经历了从追求物质满足→物质享受→精神享受→生态享受→文化享受的历程，这一历程实质上是可持续发展思想从酝酿到成熟再到使之成为一种价值观的过程，反映了人类的不断成熟和理性。自战后至20世纪60年代末，由于以“经济增长”为核心目标，为了片面追求高效率的积聚经济，这一时期发达国家的城镇发展以外延式扩张为主，功能素质的提高缓慢，尤其是人居环境的改善没有引起重视，导致了一系列的城镇不可持续发展问题。在可持续发展思潮[4]的影响下西方国家城市更新的理论与实践有了进一步的发展。一方面是前所未有的多元化，使城市更新的目标更为广泛，内容更为丰富；另一方面是继续趋向以谨慎渐进式小规模改建为主的社区邻里更新，谋求政府、社区、个人和开发商、社会学者的多边合作[5]，从而促进城镇与城市化的可持续发展。
    可持续发展观有两个基本原则：一是发展的可持续性，二是发展的协调性。据此，农村城镇化的可持续发展必须协调好五个关系：①增长与发展的关系；②分工与协调的关系；③环境与发展的关系；④效率与公平的关系；⑤区域与城镇的关系。这五大关系的协调都需要通过对小城镇进行再开发，以协调和优化农村城镇的空间结构、产业结构，完善其经济增长极功能，改善人居条件。城镇更新是实现农村城镇及城镇化可持续发展的一条必由之路。
    基于可持续发展理念，通过城镇再开发应该实现的目标是PREDE的协调[6]。即：①确定合理的城镇人口规模，制订合理的人口政策；②合理利用资源，在区域背景下合理配置资源，发挥资源禀赋优势，构建有分工的产业体系；③注重人居环境建设，以人居优化为核心，保护环境，美化家园；④注重发展，不盲目追求增长，走内涵式发展道路，尊重城镇成长的客观规律，杜绝“虚假城镇化”现象[7]。
    　　1.3对我国农村小城镇再开发形势的判断
    首先，随经济全球化背景下的新经济的出现，以及地区经济一体化不断深入，全球范围内出现了流动空间与地方空间的分化，为确保地方空间的不脱落，首先必须对内部结构进行调整与优化，形成一种秩序化的城镇空间等级体系和规模等级体系，然后与全球流动空间和全球城市体系联接，使地方经济融入全球经济中。地方空间结构重组要求对现有小城镇进行再开发。
    其次，我国经济正处于转型期。首先是由短缺经济转型为过剩经济；其次是由农村经济主流转入城市经济主流，进入新的“城市世纪”；第三是由地方经济过渡到全球经济。这些环境条件的剧变，迫切要求城镇的物质和功能进行更新，以促进城镇与区域的和谐发展。
    第三，我国农村乡镇企业正进入第二次创业阶段。扩大规模、调整结构、加强积聚是农村工业发展的必然趋势。尽快更新小城镇基础设施，提高服务水平和完善城镇功能，是乡镇工业实现第二次创业的基本要求。
    第四，我国已不是一个物资匮乏、资金短缺的国家。目前中国有40％的储蓄率，每年计划有40000亿人民币的巨大固定资产投资额度，这些为实施小城镇更新战略提供了充足的物质和资金条件。
    第五，城镇更新是刺激经济增长、扩大内需的一种手段。大规模的小城镇再开发本身就是巨大的消费需求。
    基于以上判断，我国农村小城镇再开发已是当务之急，是促进我国农村城镇化可持续发展的一大战略抉择。
    　　　　2中国农村城镇化的特征与重大非持续发展问题剖析
    　　2.1中国农村城镇化的特征
    中国的农村城镇属于农村范畴，在宏观政策制定时，小城镇归类于农村经济序列。这一背景注定了农村小城镇的发展与农村经济的起伏具有相同脉络。
    （1）歧视性与自由化的成长环境。我国在长期的计划经济时期实行的是“剪刀差”政策，以农养工、以乡养城，导致农村积累不足，农业与农村小城镇落后，加上政策上限制私有经济和农村商业服务业发展，更使农村小城镇日益衰落。1953年全国有建制镇5402个，但到1960年缩减为3672个，到1982年全国只剩下2819个镇，仅仅相当于30年代江苏一个省的镇的数量[8]。农村小城镇不具备城市的基本功能，功能衰竭、设施破败，仅是落后的农民聚居地。农村经济体制改革以来，由于乡镇企业的发展，客观上推动了农村小城镇的快速发展。到2001年底，全国的建制镇发展到19216个，与1978年比增加了9倍。以市场化为目标的农村经济体制改革为农村投资、就业、产业发展等提供了自由化的空间，导致农村小城镇的自由化的发展。
    （2）多元化动力机制。经济力：是农村城镇化的内生动力。由经济力催生而成的小城镇是符合发展逻辑的，非可持续发展问题相对较少，功能明确，结构合理，规模恰当。
    行政力：自从我国将发展农村小城镇作为一个国家战略以来，各级地方当局将发展小城镇当作一项中心工作。自上个世纪以来掀起了一股新城运动。大多数“新城”都违背了城镇发展规律，有场无是、人气低靡，有的形同空城。这类城镇依靠地方政府的支持得以生存，而这又是以牺牲其它城镇的利益为代价的。
    市场力：通过扶持与壮大乡镇企业，大力发展地方性名优产品并建立与地方产品相关联的专业市场来推动小城镇的发展。这是东部沿海地区大多数小城镇发展的成功经验。如义乌大陈镇、绍兴和桥镇、萧山航民村、梅林村等。
    区位力：促进农村小城镇形成与发展的区位力有四类。一是交通区位。随着我国高速公路、铁路的修建，形成了一大批沿线新城镇。例如京九铁路的修建，沿线新增小城镇60余座；二是特殊资源区位。近年来对小城镇发展推动最大的是旅游资源的开发，与计划经济时期矿产资源开发推动小城镇的兴起完全不同，这是一种进步；三是新建大型工程项目区位。如水利工程、机场、电站的修建，催生了一批新城；四是不连续界面区位。如国境、省境、县境边界在近年涌现了一批新城。
    （3）梯度性的地域差异。东部沿海和中部地带占全国国土面积的43.4％，却集中了75.8％的建制镇，建制镇密度中部是西部的2.64倍，东部为中部的2.8倍和西部的7倍[9]。农村城镇化的地域发展水平与社会、经济的地域差异是呈正相关的。表现出经向地带性差异规律，同时，交通线沿线及大中城市周边农村的城镇化水平高。这种空间地域差异性是确定小城镇再开发次序的重要依据。
    （4）小型化的规模结构。中国农村小城镇的规模普遍偏小。目前我国重点建制镇的规模仅3000～6000人（非农人口）。湖南省1982～1990年新增451个建制镇中，城镇非农人口在2000人以下的就有332个，其中1000人以下的有188个，且有65个在500人以下，最少的仅有100多人（方向新，1998）。过小的规模使城镇发挥不出应有的功能。
    （5）非秩序化的空间结构。合理的地域城镇体系结构是一种具有等级体系的空间结构。由于我国农村交通落后，空间邻接性差，形不成网络，导致流动的空间成本高，结果形成相互独立的封闭的小单元，给区域分工与合作造成障碍。
    （6）战略性的宏观预期。尽管理论界对发展小城镇有争议，但大力发展小城镇已成为我国的一项战略决策，赋予了很高的期望。“九五”、“十五”发展纲要均将小城镇发展作为一个战略列入，中央经济工作会议连续三次将其列入战略决策。上至中央领导，下至地方政府，均将发展农村小城镇列入最重要的工作目标。
    　　2.2资源环境压力背景下的小城镇发展及两大非持续发展问题的剖析
    （1）农村小城镇发展的资源环境压力。长期以来我国学界对城市发展方针争论颇多，其中争论的热点之一是关于大、中、小城镇那类的用地效率更高。从现状分析看，显然小城镇的用地效率低下，用地指标也明显偏高。但是与农村自然村落相比，小城镇用地又远不及农村。这也是我国政府自“八五”以来坚持大力发展小城镇的逻辑之一。深入分析小城镇用地指标超标的原因，发现主要是缺少规划和管理体制不健全。如河南大部分乡集镇尚没有编制总体规划。相当于村庄而言，集中统一建设小城镇是防止自然村无序扩张、保护耕地、实现可持续发展的必然选择[10]。
    小城镇对环境造成污染日益严重。尤其是乡镇企业集中的城镇，空气污染、水污染和土壤污染问题突出。我国农村基本上仍使用高灰份和高硫份的煤，煤烟型污染典型，乡镇企业设备陈旧、工艺落后。经调查，福建省龙岩市存在严重污染的“10小”企业87％集中在县城以下的小城镇[11]，1998年我国2017家乡镇企业的环保达标率不足1％[10]。因此，小城镇在环境污染防治和乡村可持续发展环境创造方面起着重要的作用。
    （2）土地利用的低要素容积率与外延式扩张问题剖析。自1992年以来，农村小城镇的成长以外延式扩张为主。目前我国村镇人均用地高达192m[2]，比国家标准人均120m[2]高出38％（汪利娜，2001）。湖北省“八五”期间全省城镇用地共增长855.5km[2]，平均增长16.27％，而城镇人口增长率仅为6.58％，城镇用地扩张合理性系数（用地增长率/人口增长率）高达2.47[12]。用地的扩张并非经济的需要，结果造成土地利用的低要素容积率和土地资源的极大浪费。这一问题仍在蔓延，成为农村城市化不可持续发展的突出问题之一。
    从经济的角度考察这一问题，主要是由于土地的供求趋利和约束失控造成的，问题源于管理与体制。廉价的生地和高价的熟地形成的巨大价差是小城镇外延扩张的根本动力。湖南来阳市的新塘镇生地征价仅40元/m[2]，少量投入变成低等熟地后，经大肆的概念炒作，其工业用地出让基准价为120元/m[2]，商业用地为180元/m[2]。地方政府的这种倒卖土地的行为借“经营城市”之名，几乎很少有阻力和监督。从需求的角度，有土地使用权的农民非常欢迎这种征地行为，一是出于进城的愿望；二是土地的农业收益低廉。作为土地的中间需求者——开发商，由于低廉的开发成本和暴利预期，使其开发热情高涨。对土地的最终需求者，过高的地价、破旧的基础设施和落后的经营服务环境，使谨慎的个体投资者望而却步。最终导致“围而不建，开而不发”的局面。根据大量的文献资料[13～21]，我国小城镇发展重外延、疏内涵的现象在全国范围内是一种普遍现象，也是我国未来小城镇再开发需解决的重点问题。
    （3）乡村城镇化的障碍：空间需求疲软。从经济学的角度，乡村城镇化过程实质上是生产力要素积聚与扩散的动态平衡过程。生产力要素的落点是空间，所以城镇空间的经济供给和需求的动态平衡过程就是城镇化过程。影响需求的过程和因素是复杂的（见附图），各种因素综合作用，使空间需求萎缩，是导致农村城镇化不可持续发展的根本原因。城镇再开发的根本任务之一就是提高城镇对生产力要素积聚的吸引力。
    附图
    附图　城镇空间需求影响因素
    　　　　3农村小城镇再开发的类型与途径
    小城镇的再开发应当从两个层面实施。第一层面是从区域的角度构建区域内城镇间及城镇与区域间的新型秩序；第二层面是小城镇内部的物质更新、功能更新和结构更新，小城镇性质不同，更新途径也不同，根据小城镇的类型区划进行更新的分类指导，可以防止盲目性。
    　　3.1以区域为背景的小城镇更新
    城镇体系结构更新。首先应形成合理的规模体系。以县域为单位，构建起小城市——中心镇——小城镇——集镇的体系。重点建设小城市和中心镇；其次应形成合理的空间体系。更新重点是加强网络化建设，其中以交通、信息和能源三大网络为主，使区域内的所有小城镇连为一个整体；第三是构建合理的产业体系。县域内小城镇的产业体系构造可选择两种策略：一是构建产业内合理的分工体系，使县域形成一个单一产业的强势集聚综合体。二是形成产业间有序的分工体系，使县域各镇形成各具特色的产业优势。
    城镇——区域关系更新。实现区域协同的城乡一体化是城镇——区域关系进化的目标。为此，小城镇和腹地间应加强产业结构调整的连锁度，成为农业产业化的基本地域单元。
    　　3.2不同发展趋势的小城镇更新
    成长型城镇的更新。确定成长的动因，尽快建立起新的主导产业和产业体系，高起点规划城镇空间，制定合理的人口政策和产业发展政策。妥善处理与相邻城镇间的竞争关系，搞好内部社区建设。
    衰落型城镇的更新。确定衰落的根源，以大区域为背景，重新确定其发展方向，果断调整功能结构。功能转型是这类城镇再开发成功的关键。少数城镇的衰落是历史必然（如山区矿业镇），此类小城镇则应妥善疏导人员、转移资产，重新调整行政区划，尽快消除城镇衰亡的负面效应。
    　　3.3以城镇发展历史为背景的城镇更新
    传统城镇的更新。特别注意处理好物质更新与历史风貌保护间的矛盾。苏南古镇大多采取新旧城区功能分隔、相互促进的办法实现古镇再开发。需要注意的是应做好新、旧区的有机连接，使之成为一个整体。
    新兴城镇的更新。此类小城镇实施重点再开发的对象主要是1992年“南巡讲话”后在全国范围内引发的一场畸形开发区热而形成的一大批名不符实的开发区和新城。尽可能促进生产要素的聚集，同时加大力度进行土地整理，理顺债权债务关系清理不良信贷和资产，尽快解决这类城镇或开发区的遗留问题。
    　　3.4环境突变背景下的城镇更新
    区位变异型城镇的更新。最常见的区位变异是交通路网的变化造成的。交通线过境时，小城镇的空间布局需重新规划，区域城镇体系的空间结构和产业结构需重新调整；小城镇的产业构成不应仅仅立足于地方区域，必须构建起外向型产业体系，重新确定与沿线相邻城镇的分工与合作。努力促进产业结构创新，构建起由传统的三次产业与第零、第四产业产业组成的五次产业结构体系是实现人与自然和谐的重要保障，也是实现可持续发展的必要条件[22]。相反，若失去了良好的交通区位，原有的市场空间被袭夺则是必然的，同样需要重新调整产业发展方向并调整城镇功能结构，是谋求可持续发展的唯一途径。
    功能变异型的城镇更新。引起小城镇功能变异的因素主要有三种：一是新资源的开发；二是大型建设项目落户；三是地方行政中心的搬迁。功能变异实质上已经指明了城镇新的主导产业及相关产业链的发展方向，相应地，物质更新及土地利用调整都是以主导产业为依据的。
    　　3.5以区域城镇化为背景的城镇更新
    灰色区域城镇更新。灰色区域实质是一类急剧变动的农村地域，城镇更新时刻都在发生。灰色区域理论对解释发展中国家特殊的城镇化过程作了有益的尝试。这类城镇的更新重点是做好产业发展战略规划空间发展战略规划，确定与大城市连接的方式与途径，为大城市的产业扩散确定统一的功能区，目标是促进大城市或城市群形成都市连绵区和全球城市。点状区域的城镇更新。在区域经济发展的边缘地域里，存在大量以单个城镇为核心组织的经济单元。这类小城镇更新的重点是强化城镇的经济、行政、文化的核心地位，促进城镇与区域的和谐，注意与周边城镇的分工与协调，突出经济特色，加大与上一级区域中心的联系，构建起外向型通道，防止封闭发展而导致与区域中心和主流就的脱落。
    　　　　4农村城镇发展的建议
    （1）加强规划，科学更新。科学的规划具有预见未来的任务，能预测城镇生态成长的一般规律。对不同周期规划意图的实施，实质上就是在不断进行城市更新工作。加强农村小城镇体系规划和小城镇总体规划，以战略的眼光，把握宏观经济态势，确定城镇再开发方向。
    （2）从战略的高度重视小城镇再开发。自20世纪80年代以来，我国一直将发展农村小城镇作为一种国家发展策略，尽管学术界对此有争论，但国家一直坚持这一政策，尤其到“九五”、“十五”期间时，更将其上升到战略地位。针对我国农村城镇化过程中出现的不可持续发展问题，中共中央、国务院于2000年7月制订了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这份《意见》实质上对农村小城镇的再开发提出了战略要求。
    （3）加强行政干预。目前我国对小城镇发展采取的是自由化政策，鼓励“城市经营”有加，国家监管不足。市场行为是趋利的，城镇建设是一个系统工程，二者不能在目标上达成完全耦合。在规模控制、土地利用、重点发展镇的确定、衰落镇的淘汰、可持续发展战略的确定等方面显然需要国家干预。
    （4）确定小城镇再开发序列。小城镇再开发应根据国民经济的战略部署确定实施序列。第一层次应是县域内的首位镇；第二层次是重点镇；第三层次是一般建制镇。在区域层次上，首先是大城市周边的卫星镇及沿海地区的重点镇，然后是中西部地区的重点镇。
    （5）多途径解决资金问题。首先，在未来几年中，国家对农网改造、交通建设、广播电视、通讯等基础设施建设方面将加大投入力度；其次，金融部门要把小城镇建设作为信贷政策和信贷资金支持的重点之一，以人民银行为主体，引导商业银行、城乡信用社把更多的资金投向小城镇建设；第三，制定优惠政策，支持乡镇企业投资建设小城镇；第四，鼓励大型企业集团投资建设小城镇。