三、村对乡政府运作的维系与影响

1.协助完成乡下达的政务和对乡财政的维系村委会每年都要协助乡工作组、驻村乡干部做好收粮、派款这两件大事。代收公粮、水费和五项统筹(简称五统),实际上成了村委会的最主要工作内容。将军庙村、梳店村的干部反映,收粮、派款花了他们大部分的工作时间。乡给每个村都下达了公粮、水费、五统和“两工”(指村民的义务工和积累工,该乡各村的“两工”全部是以资代劳)等任务。乡里给的“任务”(实际上是一种委托关系)不能不完成。虽然各村都有很多困难,但基本上还是保证将钱粮(公粮也是折价交现金)交到了乡政府手中。

另外,计划生育工作也是村必须完成的任务之一,这是村工作中除收粮、派款外的另一件大事。与收粮、派款不同的是,计划生育是一项必须一年四季持续坚持抓的工作。村委会对村内计划内生育的管理程序为:村民提出申请计划生育指标报告,村对申请人夫妻双方的情况作登记、组织群众评议,村委会研究后张榜公布。然后再报有关政府机关审批。而且村最后还要负责将审批情况通知申请人,并监督其执行④。

表1 2000年木兰乡党政办公室公布的各村任务中部分村的任务情况 单位:万元

村名 农业税 水费 五统 “两工” 将军庙 20650 5109 22085 5430 白石庙 26903 3930 11521 3640 雨霖 7003 1477 5050 2090 塔耳 19230 3247 13690 4880 郑武冲 8416 550 2084 710

注:此表根据木兰乡2000年各村公、水、提任务分解表绘制。

2.村参与旅游资源的开发与管理

村民既是旅游开发的受益者也是旅游开发的支持者和参与者。在开发过程中不少村都集资参与了旅游设施的建设。同时村民也参与了这些开发区和旅游设施的管理,使之做到“安全、文明,像个旅游区”。这对乡政府集中财力投资大规模的规划建设创造了机会,村民在管理上的广泛参与也为旅游区的管理节约了成本。

村民的另一类参与是根据乡政府的规划自发但大致有序地发展个体服务门点。在通往木兰湖的大道两旁个体户服务带形成了一条街道,这既便民也对乡政府的整体规划有补充作用。而且村民还要一次性交给乡政府一笔房屋基地费,交费标准按每间门面(一般约为40平方米)2万元计算。这构成了乡财政预算外收入的一个重要组成部分。

另外,村在旅游开发前对村的水、厕所等方面也进行了统一治理。以双泉村为例,该村建于明朝洪武二年至清代末期,还保存有一些明、清风格的建筑群,由于“文革”时期破坏很严重,“文革”后村民的厕所、猪栏、牛圈建设也杂乱无章,村前河边的大池塘水黑发臭。现村民在村委会的组织下改水、改厕,重新调整了猪栏、牛圈等布局,清理池塘淤泥,修葺古建筑,辨认老地基。这些大量的前期开发和对村庄的治理工作,对乡政府的旅游开发规划既是一种响应也是一种促进,二者的关系是互动的。

3.村治对乡政务的影响

村治对乡政务的影响首先表现在经济方面。例如,村经济的发展,尤其是农业的发展状况直接影响着公粮和水费的收缴。乡政府通常都把目标定在6月份完成全部征收任务的50%,有困难的村最低也要达到30%。但事实上因村的经济尤其是农业不尽人意,已严重制约了这一工作的开展。表2中各工作组的农业税结算情况,可让我们对此问题有一个更为直观的了解。

其次是村务管理的规范程度直接影响着乡政务的推行和完成。如有的村委会管理混乱、功能虚化,严重地制约着村治的发展和乡政务的推行与完成。以梳店工作组所分管的四个村为例,因刚刚并入木兰乡,村委会以及村党支部内部关系未理顺,起码的工作章程都没有,干部缺乏积极性,从而直接影响了今年的农业税的收缴。这一点可从上表中梳店工作组与其它工作组的农业税任务完成进度对比中很容易得到证实。

村治对乡政务的影响还表现在村务公开对乡政务公开的影响上。村的财务公开也推动了乡财政公开,村民反映,这几年乡还是公布了一些财政收支状况。此外,村务公开也促使了乡的部分政务公开。可见乡依靠乡村信息不对称的特点从上而下地推行政务的状况有了一些变动的趋势。以乡财政所为例,虽然有的会计表示,“如果要管还是能够管,而且也管得到”。但是乡财政所还是逐步取消了原有的“村财乡管”的模式(“村财乡管”是有违《村组法》有关村民自治的精神的)。另外,在村的一再要求下,该所自前几年以来一直坚持向村民公布“各村农民负担情况分解图”(见表3)。

四、目前乡村关系中存在的主要问题

1.乡财政、村财务难以走出困境

从村的层面来看,村的经济普遍不景气,村财务亏空严重。全乡除个别村之外,90%以上的村都亏空,60%左右的村用收到的那部分三提(指三项提留)补了五统的缺口,基本上能够保证完成乡里的任务,40%的村则负债运转。将军庙和梳店村的情况就是这样的⑤。

将军庙村全村1400多人,特困户10多户,五保户10人,每年的三提、五统和公粮、水费应交13万,其中三提是村的,但很多都收不上来,而上缴的(指交给乡政府的)却必须完成,村成了“空壳村”。梳店村全村3000来人,在家的只有2200来人,其它人基本上外出打工。外出户的钱粮难以收上来。每年全村的公粮、水费、三提、五统应交21-22万,但三提、五统收不上来,收起来的只能应付上面的(乡政府),如果不足就借钱上缴。现在村欠外债5万元,内欠村干部历年补贴款4万多元。

从乡的层面上来看,企业发展不景气,旅游业刚刚起步,乡财政主要依靠农业。该乡2000年的一般预算内收入中,农业收入为565804元,企业所得税只有12985元。⑥乡财政只是“工资财政”(目前该乡干部的工资已有2个月未完全到位),规划发展方面的投入主要靠市和区的拨款。另外,乡机构和人员过多也是一个十分重要的原因。该乡财政所2000年的资金结算情况表明,乡财政供养人数为564人,除去教师367人外,尚有197人依靠乡财政供养,而财政计划内拨款开支的人数却只有123人。⑦当然,在本次调查中也有乡干部对此有不同的意见,如有一位乡副书记就认为,乡担负的任务太多、太杂,所以乡一级现有的编制不能减,真正的人员和机构膨胀是县和地区两级,应精减。但大多数村民和村干部都认为,乡干部太多,吃国家粮的太多。例如建设办公室在编人员就有22人,还有几个不在编的。

另外,木兰乡存在的一个普遍现象就是费多于税且管理较乱。该乡2000年财政收入中一般预算收入为714.2万元,预算外收入(主要由收费和罚款组成)为389万元,如再加上乡教育办公室未交到乡财政所的那部分──约300万元⑧。也就是说,预算外收入几乎就等于一般预算收入。

乡财政、村财务都处在困境中,这使得乡难以为村提供优质的服务,村也难以圆满地完成乡推行的政务,乡村关系难以实现良性互动。

2.地税征收的压力与泡沫成分上升

地税所本不是乡政府的机构,但地税的征收却对乡、村影响重大。其原因一是地税与乡财政关系密切;二是地税在税源上很大一部分依靠村民;三是地税与收费的关系是互补的,而收费又是乡村关系中的敏感因素之一。故通过分析乡地税征收机制也可发现“费改税”的困难所在。

从表面上看,该所每年都超额完成了计划任务。但其中的问题也不少,该所负责人表示:征收压力特别大,一是上级的压力,二是同级政府要我们多收。如果我们的计划任务没有完成的话,区财政就会停拨乡财政的款,扣干部的工资,甚至会让乡里的领导掉“帽子”……乡里没有什幺工业,所以负担就都转到了农民头上去了。经济落后的地方真没办法。我知道邻近有的乡镇的屠宰税是在农民开始养小猪时就收了,甚至有的按人头收屠宰税。

显然,地税的征收制度进入乡的视野之后就发生了扭曲,征收的依据不仅仅是实际的税源,也往往以乡财政的需要为依据,其中还存在摊派性质。乡地税征收的这种虚拟的泡沫成分每年都有增无减,而此间实际存在的差额基本上都要转嫁于农民身上。例如,在与农民上缴款结算关系十分密切的年人均纯收入的问题上,在将军庙村实际上人均只有1500元左右,但上报的却是2300元(报告主要依据乡作出的估计)。⑨

3.村经济力量薄弱,村委会自治功能发挥不良

村的经济状况不景气严重限制了本应在乡村关系中发挥自治作用的村委会的自治能力。首先,村财务的亏空使得村干部的经济待遇无法落实。如在梳店村,村干部的补贴年年不能到位,严重影响了村干部的积极性,不少村干部已不能把精力放在村务管理上。而将主要精力放在开小卖店等事情上。另外,虽然该乡把不少村列入了旅游开发的规划中,但村并不是十分的主动,等、靠、要的思想仍较严重,自己的打算并不多。目前村的很多工作也很大程度上依然依靠乡工作组或驻村乡干部来做。即便如此,由于村自身的自治功能弱化,许多任务的完成和公益事宜的组织,如组织抗旱自救等都仍有很大的困难。该乡一位乡干部说,“村里经济已成空壳,组织软化,没有号召力。如果要村委会搞个什幺抗旱的,就很难搞起来,个别村甚至处于无政府的状态。”而最近的以减轻农民负担为基本动机的乡、村规模调整,结果使乡和村的管辖范围进一步扩大,从而也给乡村的管理带来了困难,这有使乡村关系走向疏离的趋势。

4.粗放型的农村经济发展模式

木兰乡的农业耕作方式基本上还是粗放型的。村民一年要为每亩地的种子、农药、化肥等投入几百元,还要交农业税和水费上百元。但按水稻亩产1000斤算(两季多则为1800斤),总共也只有550元左右的毛收入。另外,分散的经营方式使得农民不愿或无力采用机械等新的生产工具。有的村面临干旱,村民说:“过去大队还有几台抽水机,再怎幺不行也可用水车(脚踏的),现在我们却只好用桶挑了。”

除此之外,农业种植主要为低产、低质的水稻和小麦,很少有经济作物,粮食出售困难。加上国家对农产品的保护不力,“谷贱伤农”现象十分严重。政府征收农业税将原粮折款时,按每斤0.55元结算(不分小麦和水稻),农民卖给粮站或市场的价格却是:小麦0.38/斤,水稻0.28元/斤。⑩而乡政府是国家在农村的代表,这也就加深了农民对政府的不满。目前,该乡留在家里务农的多为“胡子军”(老人)、“童子军”(未成年人)和“娘子军”(妇女)。在梳店村土地抛荒300-400亩。这使农业乃至整个乡村经济的长远、稳定发展都面临着深层的危机。同时,这也是乡村关系难以实现良性互动的根本症结所在。

5.乡与村的利益矛盾乡

与村在利益上是有差别的,有时甚至表现为矛盾和冲突。如前文提到,在乡政府的压力下,村不得不每年都将一部分或全部“三提”,有时甚至借债来补“五统”的缺口。实际上村干部对此是有微词的。在“费改税”的问题上,乡与村的态度也不一样。村对“费改税”非常赞成并十分关心。而乡则感觉到有巨大的压力。因为,乡财政主要依靠农民收入支撑,费多于税是一个普遍事实。而“费改税”推行的直接目的就是减轻农民负担,直接后果就是收费减少。因此这就使乡财政形成了一个巨大的缺口,而这个缺口对经济本不景气的乡而言是难以弥补的。如果依靠政权的力量强制推行的话,最终也只能流于形式。乡地税所在上级部门和乡政府的压力下,会虚拟更多的税源来完成计划征收任务。

五、初步结论

对乡村关系,《村组法》规定乡对村进行“指导、支持和帮助”,村对乡工作进行“协助”。目前,尽管村民自治已有了很大的发展,乡政府在乡村社会中仍起着主控性的作用,即当前村民自治背景下的乡村关系仍是乡行政主控型的。而在乡政府的背后,乡党委的直接控制也是十分明显的。乡党政、村两委不分的现象十分突出,书记、支书是“一把手”,决策最终由他们“说了算”。该乡设立的“党政办公室”说明党政不分已组织化。木兰湖管委会与乡政府实际上也是一套班子两块牌子,乡政府既是政权组织也是旅游开发中的经济组织。木兰乡这种党、政、企合一的做法,其结果正如木兰乡的不少乡干部所说,“现在是党管着政府的事,政府管着社会的事”。

导致这一状况的原因是复杂的,第一,国家政权对社会需要有适度的控制力,而乡村地理分散等特性使得乡必然采取一些非规范化的手段来控制社会(村),以确保有效地推行自己的政务;第二,从乡财政的角度来看,乡一级吃财政饭的人过多,不合理的开支过多。乡财政的汲取就必然会伴随着凭借行政权力采取带有行政色彩的控制行为的出现。第三,从村的角度来说,村经济力量的虚弱性从根本上决定了它对乡政府的依赖性。乡行政主控型的乡村关系也便有了最基本的、最坚实的基础。当然传统思想的影响也是不可忽视的,对村民和村干部来说,总觉得“官管民”天经地义,甚至有的乡党政领导人就认为“指导其实也是一种领导形式”,从而混淆二者的界限。

调查表明,目前乡村关系中乡对村民自治指导的缺陷在于只重选举,而对经常性的工作则重视不够,一些乡村干部认为规章制度作用不大,不在村一级的民主管理上下工夫。从而导致了“干部是选了,管理却还是老办法”的局面。各个村不能解决的矛盾更多的集中到乡,从而使乡面临的直接矛盾增加。所以,乡政府必须从基本的指导思想上认识到,对村民自治,尤其是对日常村务民主管理的经常性指导,应同发展经济一样摆在乡政府和基层党委的日常工作议程之上。要注意的是,对村治指导决非行政命令式的领导所能代替。

我们认为木兰乡的情况在我国农村有一定的代表性,也可以说,村民自治背景下乡行政主控型的乡村关系是当前乡村社会的基本特征之一。值得注意的是,它本身有其存在的社会基础。所以,在努力探寻限制乡对村民自治权力过多干预的同时,也要肯定并善于利用乡政府在引导乡村经济和民主政治发展方面的积极作用,把村治置于坚实的乡村经济基础之上,使乡与村维持良性的互动关系。

*本报告由张厚安教授指导、谭同学执笔撰成,黄凯斌同志参加了前期的部分调查工作。本次调查曾得到湖北省武汉市黄陂区、木兰乡政府及有关部门的支持,谨在此一并致谢。

①此人口数为木兰乡分管民政的副乡长提供的大概数字,该乡2001年政务公开表中登记的人口是33480余人。我们认为前一组数字更接近实际人口数,因为它包含了计生部门统计的一些无户口的人口。户数和劳动力的数字基本接近实际数字,因为无户口的人口也必须属于一定家庭,而成年的劳动力一般也有户口。　　②参见《关于街乡镇机构改革的实施意见》,黄陂区委(2001)17号文件。　　③“两推一选”是指村党支部在换届选举中采取的一种做法,即党支部委员候选人先要经过全村18岁以上村民(或村民代表)和全体党员的分别推举。只有在“两推”中得到过半数的村民(或村民代表)和党员支持的党员,才能成为支委的正式候选人。然后再由全体党员从正式候选人中选举产生支部委员。　　④参见《关于下达2001年第二期人口计划的通知》,塔耳岗乡政府(2001)12号文件。　　⑤根据对木兰乡将军庙村主任和梳店村支书、会计的访谈笔记整理。　　⑥参见《2000年塔耳岗乡财政预算收支决算表》,《2000年塔耳岗乡财政总决算》第2页。　　⑦参见《2000年塔耳岗乡财政资金及基本情况表》,《2000年塔耳岗乡财政总决算》第8页。　　⑧参见《2000年塔耳岗乡财政收支决算总表》,《2000年塔耳岗乡财政总决算》第1页;并根据对木兰乡财政所有关人员的访谈笔记整理。　　⑨根据对将军庙村主任的访谈笔记整理　　⑩根据对木兰乡数十位乡村干部、村民的访谈笔记整理。