提要：当代中国社会正处于转型期，在加速向城市化、工业化、现代化迈进。在这一历史过程之中，产生了一个利益严重受损的特殊群体--失地农民。本文描述了失地农民产生的背景、征地过程各个环节中存在的制度缺陷以及由此造成的经济和社会问题。分析了这些问题产生的根源、解决办法。并在此基础上提出了安置失地农民的政策建议。
　　1980年代中后期以来的三次"圈地运动"及其政策背景
　　1950年代初，中国共产党通过土地改革，建立了和计划经济体制相配套的土地使用模式：土地资源集中控制在政府手中，任何用地都得经过行政划拨。1986年《土地管理法》出台后，打破了这种方式，土地的资产特征得到了承认，土地的价值被发现。此后，三次大的"圈地运动"在全国范围内展开。在"圈地运动"（亦即"开发区热"）的过程中，大量农民失去了土地。
　　第一次"圈地运动"始于1987年，到1992年达到高潮。1986年《土地管理法》，规定了土地行政划拨和有偿出让两种方式并行，一些先行者开始悄悄"圈地"。随着1989年3月中国七届人大会议在新修改的宪法中加入"土地使用权可以依法转让"，以及1990年5月颁布的国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》中进一步对土地使用权的多项经济权利做出明确界定，各地的土地有偿转让有了法律依据，"圈地运动"兴起。
　　这一阶段的"圈地运动"，以行政划拨为主要手段。据建设部公布的资料，截至1993年，中国大陆县级以上的开发区已达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时中国城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。然而，在第一次"圈地运动"中，各地在缺乏与项目、资金衔接能力的情况下盲目划地，造成开发区的面积与开发能力很不相称的局面，大多数土地圈而不用。这些开发区的土地，80%以上是耕地，仅1992年，中国就净减少耕地1000万亩，且大部分被征土地并未投入开发。1992年以后，情况更为严重，一方面非农建设用地指标不断被突破，大量被征土地没有得到有效利用；另一方面却是大量农民无地可耕。
　　第二次"圈地运动"始于1998年。其时，住房实物分配停止，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，获得土地变得困难。于是，各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地，新一轮开发区热出现。第二次"圈地运动"未见公开统计数字,但在此轮"圈地运动"中设立的开发区，延续到了第三次"圈地运动"，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。
　　1986年以后2002年以前，我国出让土地有两种形式：一是行政划拨。这种形式是无偿的，但中央对划拨土地的用途作了严格的规定（第一次"圈地运动"中大多采用此种方式）。二是有偿使用。有偿使用有协议出让和公开拍卖两种交易方式。但据国土资源部披露的数据，2002年以前，全国通过招标拍卖挂牌出让土地面积占有偿用地面积的比例，只有2%到5%，也就是说，往年95%以上的有偿使用的土地是通过协议出让方式供应，这是由于协议出让土地与招标挂牌出让土地之间存在着巨大的价差。
　　为了整顿和规范土地交易市场，2002年7月1日起实施的国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中明确：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这意味着通过协议出让方式获得土地的大路将被堵住。不过，许多地区在执行《规定》时，留了一些口子，北京市就规定，此前已拿到建设用地立项书、规划许可证的协议出让土地项目，办理使用权证时间可延至2003年3月31日。更多的地区没有出台相应的实施办法和实施时间。这给开发商们提供了机会，开始了新一轮大规模的"圈地运动"。
　　在这种情况下，2003年8月8日起，有部长级高官参与的联合督察组，开始在全国范围内对土地市场秩序治理整顿工作进行联合督察，去年11月底，为期三个多月的全国土地市场秩序治理整顿结果出来了。据统计，在第三次"圈地运动"中，全国有各类开发区总数5658个，占地面积达3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地面积总和。去年12月底，国土资源部召开的全国土地厅局长会议透露，最新的调查数字是，全国各类开发区总数已超过6000个。据专家估计，其中43%处于闲置状态。
　　正是在这一浪高过一浪的"圈地热潮"中，大量农民失去土地。据国土资源部统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用了3300多万亩耕地，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。越来越多的失地农民引起了全社会的关注。
"圈地运动"中存在的问题
在三次"圈地运动"中，国有土地收益大量流失，造成这一现象的原因是寻租活动泛滥。"圈地运动"给中国经济和社会带来了严重的后果：首先，世界范围内不乏利用土地资源有偿转让获得大量资金，使本国经济起飞的成功例子，而"圈地运动"中政府通过出让土地仅获得很少的收益，大部分收益通过"灰色渠道"流入私人的口袋，不仅使中国丧失了一次积累建设资金的重要机会，同时导致地价、房价高涨、房地产业供需严重脱节的状况；其次，它滋长了某些人们的投机心理，劣化了社会道德；更为重要的是，"圈地运动"以世界罕见的速度造就了大批富翁的背后，却是数千万失去土地的农民，获得的报酬不及其应得的十分之一，这一畸形的分配方式，造成了潜在的社会隐患。
一份资料显示，从1987年开始推行土地有偿使用制度、土地作为特殊商品开始进入市场以来，我国的土产资源就开始以各种渠道大量流失。据1992年初步测算，我国城镇国有土地资产价值至少达15万亿元，其中企业生产经营用地占1/3，至少有5万亿元土地资产可有偿使用并保值增收。若5万亿元土地资产中每年有3%进入市场，按40%征为政府纯收益的话，各级政府每年来自划拨土地入市的纯收益约为600亿元。而事实并非如此，土地出让中普遍压低协议地价（通常仅为招标拍卖挂牌出让地价的几分之一，甚至几十分之一）的行为使得全国土地出让收益每年损失数百亿元。
　　1998年后，行政划拨土地的权利受到约束，这种情况进一步严重。据中国土地勘测研究院统计，在明确规定经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让的国土资源部11号令开始实施的2002年，全国土地使用权有偿出让的面积为12.4万公顷，其中仍有85%的土地是协议出让。全国土地使用权出让的收入，平均为每亩12.97万元，而使用权转让、流转的收入平均为每亩23.47万元，招标拍卖的收入平均为每亩35.67万元，也就是说，协议出让土地与招标拍卖挂牌出让土地的收入相差2－3倍。以2002年为例，有偿出让的12.4万亩土地中，倘以50%为经营建设项目用地计算，即6.2万公顷土地必须全部采用招标拍卖挂牌出让，那么当年国库就少收了1000亿元的应得土地收入。据估计，1998年后每年仅土地协议转让与招标拍卖挂牌转让土地价差一项，国库每年损失逾千亿元。
　　这些钱到哪里去了？2003年1月12日，温家宝同志在一分批示中指出："一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已成为一些单位和个人'寻租'的手段。"这些钱被各类土地寻租者分食了。
中央联合督察组到各地督察，发现了大量官商勾结吞噬土地的罪行。仅北京市在1991年到1998年间，土地批租黑洞吞噬的公私财产就达1389.95亿元。许多开发区以明显低于市场价格（招标拍卖挂牌出让土地的地价）的协议低价，将土地出让给开发商，同时将大量国有土地收益拱手相送。一些开发商还与银行和地方政府的官员相勾结，做起了滚雪球似的贷款游戏：开发商先以一百元买一块地，然后找相熟的测量行将其价值高估至二百元，再抵押给银行换取贷款；接下来，以这二百元的银行资金再购入同值的土地，重复以上的步骤赚取四百元的贷款，以此类推，手头资金四百元、八百元、一千六百元不停地递增，真正实现了"空手套白狼"。更有甚者，在督察的过程中，还发现地方政府屡屡出台与现行土地管理法律法规直接冲突的文件。2003年6月26日，贵阳市委、市政府出台的《关于进一步加大招商引资工作力度的若干规定》中的第九条规定：各区（市、县）对建设项目可以采用协议出让方式出让国有土地使用权。这与一年前国土资源部的11号令相抵触。如此不具用地政策基本常识的低级错误，令人费解。正是通过这样的手段，部分土地开发商将国有土地收益变魔术般地装入自己的口袋，而一些手中握有土地权利的政府官员也得以中饱私囊。
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