十一届三中全会以来,乡镇机构改革虽然进行过多次,但总跳不出精简)膨胀)精简的圈子"分析其中的原因,我们认为除了国家财力不足!人员分流难度大外,下面一些因素不可忽视"。
     乡镇机构设置,缺乏正确理论指导"只有用正确的理论指导机构改革,改革才可能成功"世界上任何重大改革,都必须思想率先!理论率先"没有新思想的领先,没有理论的引导,就不可能有改革的成功"20年乡镇机构改革的实践再次证明了这个道理"虽然党中央关于机构改革的原则和方向是正确的,但它是从全国而言,是原则性的!只具有指导性"例如,党的十六大指出:按照精简!统一!效能的原则和决策!执行!监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现
机构和编制的法定化,切实解决层次过多!职能交叉!人员臃肿!权责脱节和多重多头执法等问题"0112毫无疑问,党中央所提出的这些原则是正确的,但它只是在总体上,为各级政府机构改革明确了方向!提出了要求"由于各地情况不同!中央与地方各异,尤其是处于基层的乡镇政权,在机构!部门设置等许多方面与上级政府很不相同,因此,它在指导乡镇机构改革方面,在事实上打了很大折扣,也就是说,在如何改革上缺乏可操作性"不可否认,以往的机构改革确实在转变职能!理顺关系!提高效率上下了很大功夫,也取得了一定的成绩,结果却总跳不出精简)膨胀的圈子,人浮于事!效率低下依然存在"其原因之一就是缺乏指导乡镇机构改革的正确理论"由于受传统影响太深,新理论研究跟不上实践的发展,造成理论上的模糊"表现在乡镇机构改革上,许多概念!基本问题界定不清!认识不一,导致理论上的匮乏"像乡镇机构改革概念的界定!组织结构效益的忽视等,造成机构改革缺乏连续性!整体性!系统性"正如有的学者所认为的,理论研究上的薄弱,不仅没有引起人们对行政管理组织的结构效益问题给以应有的重视,更重要的是忽视了对党的组织结构以及国家权利结构效益问题的整体上研究,122因而在实践中缺乏按组织结构效益的要求,科学地进行机构设置,结果改来改去江山依旧!面貌未改"理论的滞后要求
我们应当重视理论研究工作,要求理论工作部门与实际工作部门应紧密联系!互相交流,打破各自的封闭状态"理论界要从实际出发多进行应用性研究,政府工作部门也要加强理论研究,把实际的过程和结果上升到理论加以认识!进行总结,不能只埋头搞方案"132只有这样,理论才能符合实践的需要,实践中的改革才能获得成功"。对机构改革缺乏正确认识"党的十一届三中全会指出:/实现四个现代化,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改革一切不适应的管理方式!活动方式和思维方式,因而是一场广泛!深刻的革命0"142邓小平也强调指出:
总之,这是一场革命"当然这不是对人的革命,而是对体制的革命0,/如果不进行这场革命,不论党和政府的整个方针怎样正确,工作怎样有成绩,我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构,这样地缺少朝气,缺乏效率,正确的方针!政策不能充分贯彻,工作不能得到更大的成绩,我们怎么得到人民的谅解,我们自己又怎么能安心?应当说,对于中央和领导关于改革的精神,多数领导干部是理解的,对乡镇一级政权存在的问题!改革的重要性和必要性,认识是深刻的,但对于一些基层领导干部来讲,有些认识并不深刻"在他们的眼里,每一次机构改革,就好像是中央给他们出难题,逼着他们攀越这过不去的火焰山"因此,他们对每一次改革,总是不那么热心!那么积极主动,而是千方百计地躲避!应付"改革前,常常以时机不成熟为借口,等等看看,静观其变;改革中,又以维护稳定作幌子,瞒天过海!改头换面;改革后,又借形势需要,增设需要机构,聘回辞退人员"其结果是,只打雷不下雨或者雷声大雨点小!水过地皮湿"当然,造成这种后果的原因有多种,不仅仅是认识上的原因,它与改革不配套!不彻底!乡镇改革任务重等许多因素有关"但不可否认,某些基层干部的大局意识不强!改革必要性认识不足,是其重要因素"俗话说,认识是行动的先导"没有对改革的正确认识,即使改革的方针再正确,改革也不可能得以顺利进行,更谈不上获得理想的效果"政府职能未有正确定位"职能系指党政机关的任务!职责权限及管理方式方法等,包括管
什么!怎样管两部分内容"职能是机构配置和人员配备的依据"一般来说,管的事情越多,管理方法越微观,机构设置和人员配备则越多,越呈臃肿庞大之态势;反之,机构和人员则少,并趋于
精干"162回顾以往的改革,尽管也提出了/机构改革必须抓住转变职能这个关键0(党的十三大报告),但/基本上是经验型的0,把/根据工作需要和精简的原则0作为政府机构设置的基本依据"172机构的精简不是建立在职能的增减之上,而是就机构论机构,就精简人员而精简人员"由于职能没有明确定位,就造成了两种后果"一是在部门权力利益化倾向的驱动下,改革成果很快就被蚕食)因为/工作需要0,旧机构不断膨胀,新机构不断增加"每次机构改革都是对上次机构改革的简单重复"182二是乡镇党政不分!政企不分!政事不分!政社不分的现象更加突出"按照邓小平的设想,改革应当首先是党政分开,其
次是权力下放,最后才是机构改革"他这样想,实践证明是有道理的"因为只有明确党委政府各自的职能,分清哪些职能需要加强!哪些权力需要下放,才能做到机构设置合理!科学"因此,在机构改革问题上,应当根据形势发展的需要,首先确定好政府的职能,实现政府职能的转变,实现管理方法的转变,并通过实践证明确实成效显著,再根据新职能调整机构"只有这样,机构的调整才能比较合理"反之,如果政府的职能尚未确立和运营好,管理方法也没有改变,就先实行/一刀切0的机构裁减,必然难以裁减适当"
况且机构改革不只是精简问题,有的机构还需要加强,有的要新设,需要区别对待"192制度创新力度不够"改革与其说是对原有制度的完善,还不如说是对其发展"发展就需要创新"由于主!客观环境的变化,原有的制度因素不适应形势发展的需要,或有很大的弊端或潜力消耗殆尽,这就要对其变革!对其发展"通过制度创新,制定!设计适合新环境!新情况!解决新问题的制度"正是基于这一意义,针对政治体制
改革的滞后!制度变革的必要性,邓小平指出:没有一点闯的精神,没有一点冒的精神,没有一股气呀,劲呀,就走不出一条好路,就走不出一条新路,就干不出新的事业"01102二十世纪七十年代末八十年代初的实行农村家庭联产承包责任制和八!九十年代实行的村民自治制度,就是适合生产力发展需要的制度"这两种制度的创新,不仅引起了经济和政治上的一系列变化,更重要的是促进了改革的深入和发展"机构改革作为政治体制改革和经济体制改革的结合部,作为政治体制改革的重要组成部分,制度创新同样需要"回顾改革开放二十多年来,针对乡镇党政不分!政企不分!机构重叠!人浮于事等现象,党和
国家进行了多次机构改革,然而效果总不理想"究其原因,就是创新不够,说到底就是没有设计出既符合当今国情又适合操作的制度"乡镇机构改革老是在撤并机构!裁减人员上打转转,始终跳不出这个圈,其结果是裁了增!并了分;或形式上撤裁,实际上原封未动,/和尚0不少!/新庙0仍设"要知道,机构改革是领导机关和领导者的自我改革!自我剥夺,他们具有改革者和改革阻力的双重身份"当机构!人员膨胀加重财政负担!危及政权稳定时,领导机关和领导干部会不自觉地成为改革的阻力"1112何况由于改革难
度加大,作为最基层的乡镇一级政权组织,由于种种因素,即使机构人员膨胀足以危及政权的稳定,领导机关和干部也不会自觉成为改革的动力"怎样解决这个问题,重要的办法就是制度创新"要对党的领导体制!政府的领导体制!干部人事制度等作根本性创新,要把民主!法制融进各项制度建设中,使机构改革得以顺利实施"改革成功后,使成果得以巩固"正如十六大所指出的,创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的动力"乡镇机构改革要想获得真正成功,制度创新是必然"。

     政府自身利益的影响"虽然在理论上政府不存在自身利益,事实上政府利益是客观存在的"外国学者认为,政府也是经济人,存在自利性,也会追逐自身利益的最大化"1122我国很多学者也认为,政府是市场经济中的利益主体之一"1132承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际!更利于社会主义初级阶段的社会政治!经济!文化等各项事业的发展"1142政府自身存在的利益,有其积极的一面,也有消极的一面"当政府利益的取向与公共利益完全一致时,政府行为是积极的,对社会发展是有利的;当政府利益的取向与公共利益不完全一致,甚至在某种情况下是矛盾冲突的时候,其行为是消极的,对社会发展有阻碍作用"事实上,之所以相当数量的乡镇权力组织行为既远离了农民的利益,同时也远离了国家的利益,很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾,动员辖区内的资源为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者"其结果,乡镇政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益"1152产生这种负面影响的原因,就像韦伯认为的/虽然在理论上科层组织只是非人格的部门,但实际上它却形成了政府中的独立群体,拥有本身的利益!价值和权力基础0"这样,在社会变革的不同阶段,由于种种因素,特别是改革措施不配套等,他们会有不同的表现"变革开始前,既得利益者将赞美和巩固既存制度,对有效率的制度变迁不感兴趣;当改革启动后,既得利益者将会努力使改革向自己有利的方向前进;当改革成功后,既得利益者将会努力掀起新的改革以挽回在上次改革中失去的利益"1162改革开放以来,乡镇机构改革之所以走不出精简!膨胀!再精简!再膨胀的怪圈,政府自身利益负面影响是重要的原因之一"。

     法制建设滞后"改革开放以来,我国的各项法制建设取得的成就为世人所公认"同时我们也必须承认,许多法律制度还需要制定!完善"特别是政治体制方面的制度更需要健全"回顾二十年改革的历史,我们都很清楚机构改革老是在精简)))膨胀打转转的重要原因甚至带有根本性的原因就是法制建设薄弱"由于行政立法机构改革不适应,行政组织!职能!编制和工作程序等方面都缺乏健全!完善的法律依据,因而机构设置!调整带有很大的随意性和/人治0色彩"这种现象,在机构和人员编制管理上更为突出"这种/人治0现象主要表现有:主要领导人决定机构编制,并且常常因主要领导人的改变或主要领导人的看法或注意力的改而改变;机构编制管理部门的实际管理行为随意性很大"1172往往或是因人设事!因人设岗或是擅自或者变相增设机构!扩大编制"这种/人治0的直接后果,就是机构和人员在短时期内得到迅速膨胀"每当膨胀到不堪重负的时候,中央提出改革"然而由于人治0作怪,改革总是重复以前的老路"事实证明,体制改革的成果,仅靠少数革命的/改革派0是不能成功的,只有依靠健全的法律制度才能保证机构和人员的不反弹,机构改革的成果才能得以巩固"。

      改革措施不配套"机构改革之所以总跳不出/黄宗曦定律0的重要原因之一,就是每一次机构改革老是单兵突进,忽视了上下联动!左右配合"机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程"机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是/昙花一现0"大量历史和现实的研究表明,行政体系天生有一种因循守旧!故步自封的倾向,行政改革的内部动力常常是有限的,并且会由于各种各样的原因受到侵蚀"1182在这种情况下,单靠某一
方面的改革,即使改革有所突破,其成果也不会长久"就机构改革来讲,如果机构改革从中央到地方再到基层上下不配套,特别是下级精简机构,上级主管部门却按兵不动,甚至干预下级机构改革工作,每每造成/下动上不动,越改越被动0的局面,机构改革的失败也在所难免"何况与其他层级的行政改革相比,由于乡镇改革的资源较少!潜力小,所以改革的难度大!阻力大"在这种情况下,乡镇改革更需要重视综合配套的改革"在我国,行政改革历来是从中央逐层向下推动直至基层"对乡镇基层政权来说,来自中央政
权的驱动力十分必要,但也是有限的"欲使乡镇改革能够持续下去,已取得改革的积极成果能够得到保障,其中最重要的措施是进行乡镇政治体制改革"通过政治体制改革,完善农民的政治权利以及政治参与的程序,理顺乡镇党委!乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革"1192同时也要对县村管理体制!工资制度!干部人事制度,特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合!相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行"。