农村金融是公认的世界性难题。
　　虽然中国已经多次对农村金融进行局部乃至全局性改革，但目前,农村金融体系依然无法满足“三农”对金融服务的巨大需求，这也成为我国新农村建设的严重障碍。

　　今年的中央一号文件，提出要加快推进农村金融改革，并勾画出新一轮农村金融体系改革的轮廓。这表明，中国在金融领域对国有商业银行进行股份制改革后，即将拉开深化农村金融改革的序幕。

　　然而，与前者相比，农村金融改革更显得错综复杂。它不仅涉及农行、农发行、农信社和邮政储蓄，也涵盖未来的小额信贷组织和社区金融机构；不仅需要建立农村资金回流机制、农业保险机制和农村抵押担保机制，更要重新考量农村金融监管制度、民间借贷和农业开发性金融等问题。

　　农村金融，出路何在？过去的农村金融改革，哪些经验教训值得反思和总结？农村金融的蓝图究竟是什么样子？本报特邀四位农村金融领域的资深人士共同探讨，为酝酿中的新一轮农村巨变投石问路。

　　多年来，他们皆为农村金融改革奔走呼喊。其中，王大用常年致力于农村金融问题研究，赵鹏向在本届全国人大递交了农村金融改革的议案，曹文是研究金融问题的“海归”专家，而何广文则多次深入农村调查金融问题。

　　供给与需求困局

　　《21世纪》：我们讨论农村金融体系，必须首先对其面临的困境做深入剖析，农村的金融需求哪些没有得到满足？与农村金融相关的机构，比如农行、农发行、农信社、邮政储蓄、农业保险等机构,在满足农村金融需求方面还存在哪些问题？

　　王大用：实际上，十年前国务院出台的关于农村金融体制改革的决定，这几块都谈到了。但是十年下来，都不如人意，农业保险至今几乎没有。合作金融走到今天，反反复复。现在在很多地方一般就是县里面还有农行机构，到乡里面就都撤掉了，中西部更是这样。农村政策性金融的农业扶贫贷款业务，当时给了农发行，但后来转给农业银行，农业银行至今不愿意做这个事情，农发行也不做这个事情。

　　贫困地区需要低成本、承担风险的金融支持，从增量上看好多是没了。操作方面遇到了旧体制的障碍，最后的结局就是，现在农村的金融服务比十年前没有多大进步，甚至是倒退了。

　　特别是像中西部，到乡以下，只剩下信用社和邮政储蓄，农村少得可怜的储蓄，有一半被邮政储蓄全部拿到城市里用，城市对金融贫血的农村进行金融抽血。一部分地区、一部分信用社进城的倾向也没有扭转，归到省里面管以后，还能不能真正埋下头投向农村，这也是大家担心的。

　　所以，这次中央提出要工业反哺农业，这个反哺过程是简单规定金融机构要放农业贷款，还是制度架构上做一些新的设计？包括国家财政上的让利和扶持措施，都是我们需要解决的问题。

　　曹文：现在农村金融问题，是国有大型银行实行战略调整和业务转型后遗留的问题，是中国金融改革过程中的问题。国有大型银行经历持续的机构撤并和人员裁减，农村金融市场的“正规军”让位后，其它金融主体没有及时补位，要么有心无力，要么身份不明，资金供给这块出了问题。虽然这几年农村的信贷支持并没有停止，但是信贷支持和农村资金需求总量和结构上都有矛盾。

　　其次是机制问题。农村资金需求有它自身的特点，第一，农村的经营主体小而分散，就形成了小额的问题；第二，资金需求临时性强，周期性短。农业贷款有很强的季节性，不像城里的房地产开发贷款那样20年、30年。这就要求审批手续简便易行。按照国有银行改革的路径，不可能以农村为主要市场，农民的需求小、快，而国有银行实行规模经营，追求股本回报，无论是经营战略还是经营模式都无法适应农村资金需求特征，因而农村金融市场的发展是结构上出了问题。

　　何广文：根据我的理解，我国的农村金融有两点要把握的。第一，要深刻理解农村经济到底是一个什么状况，它的需求在哪里，有多大。第二，我们现在的金融体系，我们的金融供给，到底是一种什么状态，我们能满足多大的需求，这也是我们改革与发展的制度基础。

　　从这两点出发来看待我国金融改革与农村金融市场发展，就会发现，农村金融的发展实际上是与城市金融发展脱节的。因为从城市来讲，不少地方金融多元化的局面已经存在，发达地区的金融供给比较充分。但在欠发达地区，很多地方的金融供给是不足的。改革开放以来，从某种程度讲，欠发达地区的金融供给与农村已经实现的经济增长比较，是弱化了，这两个市场是分开的，城市和农村没有同步。

　　赵鹏：农村有金融需求，供给为什么上不去？四大国有商业银行为什么从农村撤走？金融机构以盈利为目的的，如果不盈利，第一不符合政策规定，第二是内部道德风险。但是还有第三个问题，这可以带来社会的信用体系瓦解，这是非常危险的事情。

　　我觉得咱们这几年搞的改革里面就有一些不确定性。比如从供给上说，现在要求工农中建盈利，从深层次反思这个问题，当年大家都下乡的时候，商业银行并没有提出盈利的目标。现在各家银行行长都在考虑这样一个问题：同样的资源在什么地方盈利多？显然是在城市，这是一个深层次的问题，这就是城乡差别。

　　《21世纪》：今年一号文件对农村金融体系的主要突破在哪里？

　　曹文：外资、个人可以直接进入农村金融，过去这些都是非法金融、非法集资，今年的一号文件对这个问题明确了，这是制度上的重大的突破。特别是个人可以办金融，开办社区银行，有了这两条，城市的小型金融公司和社区银行开禁也为时不远了。

　　“失血”如何回流

　　《21世纪》：今年中央一号文件对农村金融体系建设提出了新的要求和目标，但农村金融问题错综复杂，如何才能找出农村金融的一揽子改革方案？也就是说，怎么来通盘考虑农村的金融问题？

　　曹文：当务之急是必须给民间金融或地下金融正名，开闸放水，增加自由度，私人或合伙经营金融这条路非走不可。宁波一些地方国有银行成了地下金融的服务机构，为什么？他们拿了大批现金在下面运作，银行成了现金保管的仓库。有人觉得很不正常，我认为这很正常，资本的逐利性需要一定的市场得到体现。

　　第二，要大力发展多种小型金融公司，发展一批具有自我发展能力的小额信贷公司、邮政储蓄的汇兑公司、小型租赁公司、农业期货公司、农业保险公司，凡是符合农村需要又切实可行的，都可以发展。

　　第三，监管者、监管政策要先行。要明确地拿出一个农村金融体系发展的基本的监管框架，确立新型农村金融监管体系，不能像监管城市的大银行那样监管农村的金融体系。比如发展多层次的小型金融公司，如何成立，如何监管等，应该明确。

　　第四，就是要有政策支持。比如农信社，要从政策上让他们获得回报。如果把服务于农村的金融机构的税收优惠制度解决了，发展农村金融的基础问题也就解决了。

　　对于农村信用社的发展，我们在帮助、引导、扶持方面还有待加强。首先，不能误导和强求，我们可以把它建设成现代的农村信用社，帮助他们改进法人治理结构、风险监控、五级分类、培训人才，但不能强迫它成为统一的现代的大型商业银行。只能帮助，不能代替。第二，我们从政策上要引导它服务于农村。比如说你这个农村信用社，对三农的贷款占到一定比例，我就可以税收优惠，用税收的政策稳定农信社持续地向农村投入。第三，在监管措施上进行改进，简化监管程序，减轻监管成本。

　　何广文：要实现新农村建设的目标，不依靠金融是绝对不行，但现在金融缺位，这个问题比较突出。一个很重要的思路就是金融机构的多元化。除了我们已有的商业银行以外，其他的银行，其他的金融机构要创新，要更多地给民间资本以机会和出路，给民间资本一个进入市场的制度框架。社区发展基金，资金互助合作金融组织，小额贷款机构，或其他的形式，都可以探讨，多种形式发展，多条腿走路。但是要有一个框架，现在这个框架都没有，这是第一个问题。

　　第二，整合县域内的金融机构。欠发达地区的国有商业银行可以不撤，可以把资产卖给农村信用社，要么与信用社合并，要么是将国有商业银行的基层机构以股份制或者其他形式相互整合，还可以发挥其他商业银行的力量来整合县域内的金融机构，这是可以实现的。

　　第三，我觉得更主要的是法律和制度。为了支持新农村建设，可以从法律方面规定，商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业领域，或者是三农领域，以促进农村资金的回流。

　　第四，还有邮政储蓄。2005年底，全国邮政储蓄有3.6万个机构，3.1万个网点，1.3万亿储蓄存款余额。从机构和其存款资金来源来讲，60%多，也就是三分之二的邮政储蓄资源在县城和县城以下，县城和县城以下都可以称为农村。2003年8月开始，邮政储蓄资金转存人民银行的利率降低了，降低的目的就是要让邮政储蓄自找资金出路，使一部分资金流回到农村。但是，两年多实施的结果，实际上没有达到这个制度设计的初衷。

　　王大用：实际上，让邮政储蓄的资金回流农村，可以用相当简单的方式解决，用不着办成什么银行，下面三万多个点，又没有银行金融产品经营和管理的经验，最后不一塌糊涂才怪呢。最简单的办法，允许农村信用联社，农村的合作银行到银行间市场发债。这个市场利率是自由化的，你那个地方风险高，那你发行的债券的收益率就要高，即发行成本高一点，只要资金运用的利率也多上浮一点就行了；反之，风险低的地方，农村金融机构发行债券的成本相对就低一些。

　　再要求邮政储蓄到这个市场买这类债券，资金自然就回流到农村了。可以规定邮政储蓄在这个市场上购买投资各种债券的时候，对农村信用联社，或者是农村合作银行发行的债券的投资要占到总投资的一定比例，做这个政策性的规定，带点强迫性，现在没有人提，更没有人做。

　　赵鹏：我非常同意这个看法，大的这些改革，包括刚才说到的农业开发银行应该从政策性渠道支持农业，支持三农问题，我觉得我们再讨论也非常难解决了。剩下只有两个路可以走，第一个就是农村信用合作社，现在往省市集中，集中上来的省信用联社，又是厅一级单位，大一统又出现了。这个路子，我觉得是完全错了。点贷又制造一批不良贷款，这个路子也不行了。

　　现在可行的路子，只有在农村这块土地上来培育新生金融组织成长的条件和滋生的土壤，以及建立架构来健全监管体系等等。我倒觉得还是监控体系、监管架构先行，如果这个不先行，放开的话会出现很多问题，农村出现问题，社会就不稳定了，而且问题非常大。甚至对农村现在的高利贷，不妨用政策来规范它，引导它，让它在一定区间能波动，我觉得还可以用市场经济的办法，让它自然地生长。

　　新农村金融体系蓝图

　　《21世纪》：如果勾画一下整个农村金融体系，应该是什么样的？

　　曹文：这个发展方向用几句话可以概括。第一句话就是主体是国家，国家是通过财政和政策性银行解决农村的基础建设和整个农业的补贴问题，这是两个最大的问题。第二句话，就是农村现在政策性的商业银行必须实行商业化运作。像农业发展银行，要么改成纯粹的政策性银行，要么就实行商业化运作，这么不伦不类地走下去是不妥当的。第三个就是农村要发展的主体还是小型金融公司，小型金融公司在农村要大力发展起来。第四个，就是监管金融制度的安排，要有创新，包括金融监管的手段、税收政策都要不同于大型的银行。

　　有一件事情很重要，就是建立一个多层次的服务于乡镇或者县域经济的新型的农村金融机制。应该尽快出台《小型金融公司监管指引》。这次社会主义新农村建设的提出，为中小型金融公司发展提供了一个契机，如果中国可能出现一批金融服务公司、金融市场有一次整体创新的话，一定就在这一次。

　　王大用：农村、农业、农民的日常的数额比较小的金融需求如何满足，我仍然坚持这个观点，就是靠全国大一统，甚至一省大一统的机构做是没有前途的。国家政策如果要支持，要在政策设计上形成鼓励大批的金融机构愿意到农村去服务这样一种政策氛围和政策环境，比如刚才说的税收优惠之类的，另外就是准入适当的放松一些，马上就有人可以做了。

　　所谓工业反哺农业，城市反哺农村，反哺靠什么？这一点仅靠税收优惠是做不成的，需要把现在的财政转移支付向下再延伸一下。具体说就是，国家应规定从中央到县各级财政都建立农村基础设施建设专项预算，预算拨款的多少依各级财政的财力而定，富裕地方只靠县级财政就够了，中央、省和地市等上级财政的此项预算资金转移到经济落后的县。县级政府建立此项资金的专门管理制度，包括与工程投资、管理相关的制度，以及信息透明、民主监督的制度等。靠国家财政的力量支持农村改善基础设施状况，特别要尽快改善西部落后地区农村的道路、供电、通讯、农村能源、农民饮水等基础设施。

　　这项制度建立起来后，这时候金融就可以介入了，金融介入是解决时间差的问题。比如本需要靠十年的财政转移支付拨款才可能完成的农村基础设施建设，其实可以在三年干完，这时候我们政策银行可以进入，商业银行也可以进入，提供优惠利率的贷款，这是低风险的信贷业务，完全可以用低息的优惠贷款做起来。我们三年做起来，以后财政再继续拨款，拨款以后再偿还，把国家信用在这方面适当使用一下。

　　何广文：建设社会主义新农村要完善两个体系，一个是农村金融体系，一个是农村保险和社会保障体系。农村信用社在中西部地区农村进入市场确实是主力军，是农户和农村微小型企业金融服务的最主要提供者，全国农户贷款95%左右由农村信用社提供，但是，他们在整个存贷款市场所占的份额仅在10%左右，农村信用社的资金实力是相当有限的。我们在新农村建设过程当中，不应该再一味地强调农村信用社的主力军地位。

　　要进行村镇整治，完善农村基础设施，要推进农业产业化经营，要在农村推行新的生物技术和生物能源，所需投资是巨大的。有预测表明，所需资金将在5万亿元以上，农户因为积累有限，其投入能力低下，政府财政的投入实际上也是有限的。在这种情况下，就需要建立一个完善的农村资金回流机制，在加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度、建立起邮政储蓄资金回流机制、加大财政投入力度的同时，需要依靠其他的金融机构。

　　完善农村保险和社会保障机制的实质，就是要建立和完善农村风险转移和分担机制。加快建立政策性农业保险制度。农业生产特别是种养业的风险特点，决定了有许多领域需要依赖政策性农业保险支持，也有许多领域可以推行商业性农业保险。应该建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，选择部分产品和部分地区率先试点建立政策性农业保险支持体系，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。

　　《21世纪》：在今年一号文件里，国家开发银行也首次被写进农村金融改革的内容中，那么，开发性金融到农村去，应该注意哪些问题？

　　王大用：有一个制度框架的问题，如果开发银行到农村去，由现在几千人队伍变成几万人甚至几十万人，我们今天的盈利会变成大亏损，甚至会做不下去，会重蹈原来商业银行的覆辙。要设计新的框架，新的框架能不能有效地在大范围发挥作用，同时有效地控制风险，还要有进一步的设计。