3、地方政府制度创新有利于制度运作效益最大化。地方政府作为一定地域内的权威行为组织，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益的最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新能力，从而节约了制度创新成本。广东三茂铁路的创新过程，地方政府正是将创新成本外在化了，从而实现了强制实行任何自愿谈判都不可能实现的创新方案。首先委托省计委联合有关部门，具体负责三茂铁路的建设和协调；其次与中央政府谈判，包括打报告，争取政府和其它方面的支持等；再次组建三茂铁路公司，进行规划和组织[7]。通过追求创新潜在利润的创新形式，选择有利于当地微观主体的政策规划，激活了微观主体的经济活力，利用制度创新时机实现本地制度性经济增长，使地方政府主导型制度变迁显得合算多了。

二、现状偏差：创新行为异化

新的制度安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调制度。因此，新制度安排的结果具有不确定性。从现实的情况看，不同地区的地方政府在推动制度创新方面所发挥出来的作用是不所不同的。这主要是由于不同地方政府的创新观念、创新能力不同，以及各自的微观制度环境有别所致。同时，也由于制度资源的估价或评价上的困难。制度供给的垄断性、政府机构及官员的偏好和有限理性、监督机制的缺陷等因素的客观存在，地方政府在制度变迁中的作用往往容易偏离合法和效率逻辑，可能引致某些变异创新行为。

1、地方政府制度创新可能会形成“地方主义”。地方政府作为一级行政代理人，拥有该地域内最集中的社会权力，其行为目标是使本地区可支配的财政收入最大化，保护并发展本地区微观主体的经济福利。在通过行政性放权让利推进市场取向改革的条件下，地方竞争激烈促使地方政府制度鉴可能演变成凭借行政权力及经济实力从外部吸引稀缺资源，刺激地方经济发展。当地方利益大到一定程度，足以冲破政府行为规范约束的时候，地方政府就会不管全局利益而追求地方利益，使整个社会经济生活陷入严重的新型条件下的“公用地灾难”，全局利益受到地方利益的侵蚀。地方主义影响全局利益是受各种利益预期和政府行为规范影响的必然事件，必然性达到越高程度，对制度变迁进展越有更大的负面影响。就总体而言，地方政府对于中央政府的大政方针是遵照执行的，但在一些具体问题上，则采取种种变通的做法。特别是在市场开放方面，不少地方政府常有滥用权力的权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇。国家计委在2001年初的稽查中就发现，甘肃省两机场的招投标存在严重的地方保护主义，为堵住外地企业参加投标，设下六道难关[8]。这对于建立统一的社会主义市场经济体制是极为不利的。然而，地方政府已经由单纯的中央政策的接受和执行者，转化为具有相对独立性的行为主体，在公共政策制定和招待的模式中常出现各种非合法性制度创新行为，引致中央与地方之间的矛盾。（1）讨价还价。除了每年一次在制定财政预算上进行激烈的讨价还价外，还有批准“计划单列”、“建立开发区”等。（2）曲解规划。地方政府常在“用足用活中央政策”的名义下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本地利益的“擦边球”。（3）改头换面。地方政府表现上维护中央权威，服从“全国一盘棋”，实际上却阳奉阴违，另搞一套。（4）公工抗衡。地方刚性利益在受到中央强有力的宏观控制后，不仅有抵触情绪，而且有时还会从暗中软化发展到公开抗衡。

2、地方政府制度创新可能会产生“短期行为”。政府“作为一个由具体人员组成的公共机构，其目标函数中又包含着大量的私人因素，从官员政绩方面看，有管理方便、政局稳定、统治长久等，从经济收益方面来看，有政府的租金及其官员的公共消费。”[9]地方政府的行为取决于拥有决策权的主要官员，他们追求能被上级观察到的政绩最大化。地方政府主要官员在任期内实施制度创新，利用政治组织和政治手段捕捉潜在制度收益，实现垄断租金最大化（主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等）。“政府官员的偏好和有限理性也使政府在制度变迁中的作用偏离效率逻辑。”[10]在寻租“恶效率”的发展过程中，中国20世纪末的扩地运动起到了承上启下的作用：“承上”是把商品形式的生产资料双轨制延伸为土地形式的生产资料双权制（所有权与使用权）；“启下”是启动了金融投机大浪潮，土地是一种最可靠的抵押物，同时也就是一种最有吸引力的“泡沫附着物”。深圳在土地制度改革方面的尝试，以及中央政府用法律形式对这一制度创新的肯定，无疑是对经济发展方略的正确选择。但由于这一制度留下的操作缝隙太多，围绕土地所有权边缘所做的制度创新，往往被管员队伍中一些腐败分子演变成短期投机行为。许多地方政府往往将“引进外资”列为主要政绩，在项目都没有的情况下，就盲目指出大量土地。而这些土地根本就没有能力开发，晾在那里晒太阳。以湖南省为例，到1993年下半年，已建立各类开发区300多个，总面积达2485平方公里。但绝大多数土地开发的资金都无着落，无力进行“七通一平”等基础性建设。所以只见开发区挂牌、圈地，却不见谁正式“开发”[11]。“开发区”不开发，“死”在土地上的钱又往往是银行乱贷款、乱拆借投入到房地产上的资金。这严重影响了当地经济运行的正常秩序。在社会纪律非常松驰和随意的情况下，我国在所有权边缘的一些制度创新常为各利益集团和少部分掌权者开展“寻租”活动提供了更大的刺激和更多的机会，从而导致一些制度创新举措的政策目标和实践后果之间产生了相当大的距离。

在中央集权型体制中，中央政府根据各地的创新绩效进行法官式的裁决。在当地政府主导型制度变迁产生变异的创新行为，既偏离当地微观主体的制度创新需求，也违背了中央政府的制度供给意愿时，所谓的地方政府制度创新在失去微观主体积极配合的同时也将遭受中央政府的强行制止，从而维护集体政权。但整个社会的制度变迁将无法使政府垄断租金最大化和保护有效率产权结构之间达成一致，从而被锁定在无效率甚至负效率的无序状态。

三、制度环境：创新行为规范

地方政府制度创新在实践中能否避免偏差，受制于整个制度环境。“制度环境可以说是对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进受到特定的限制。”[12]对此，D·菲尼指出：“文化准则和宪法秩序这两个规定地方政府单位权限的因素起到了提高地方集体行动的成本作用，因而限制了可能的一套制度安排的出现。”[13]通过对地方政府创新行为加以规范，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度装置，这样才能降低政治风险，起到市场保护的作用，并有助于克服官僚偏好，进而降低制度交易成本。当然，“装置的有效性可能取决于一些作为经济环境部分的法律概念。”[14]因此，必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体以及地方政府各种成员的相互关系进行调整，并加以法律确证，地方政府制度创新行为才能规范化发展。

1、调整权力结构，理顺中央与地方关系。在地方事务地方化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，调整中央与地方博奕的基本结构，既要赋予地方政府制度安排的供给权，调动地方政府制度创新的积极性，提高地方政府制度创新的能力，又必须建立相应的中央调控机制，保证地方政府制度创新进入良性循环。一要法律规范。制定《中华人民共和国中央与地方关系法》，用法律形式来具体规范中央与地方的争执。同是可以设立行政法院进行法律管辖。二要行政监督。在国务院设立地方政府事务部，负责协调中央政府与地方政府以及各地方政府之间的关系，对地方政府制定的政策、计划及行政行为进行备案监督，最终形成的各种创新方案既能保持全国的统一性，又能照顾各地的多样性和创新性。三要财政控制。进一步完善分税制，规范中央财政对地方财政的转移支付制度。在方法上，应选取行之有效的因素分析法，代替较为落后的基数法，以提高中央政府的财政控制能力，对地方政府实行切实有效的宏观调控。

2、完善民主制度，加强地方民主与参与。所谓地方自主权，首先是地方选民在地方政治活动中所享有的各项民主权利；其次是地方人大及其常委会依据国家的宪法和法律，自主管理地方事务的权力；再次才是地方政府在宪法和法律的范围内，在地方选民和地方人大的监督下，自主处理地方行政事务的权力[15]。因此，地方政府制度创新的行为过程中应健全地方民主参与，依法规范地方制度创新权的行使。首先，当地人民广泛参与制度创新过程。公民的需求和期望必须得到充分公平的表达。通过健全经常性的机制，使不同利益和力量得到制度性的表白途径，从而达到某种程度上的共识，增强地方政府制度创新的民主性。其次，地方人大作为选民的委托组织，是反映不同利益要求的组织沟通渠道，应直接介入地方政府制度创新的全过程，在个人利益、群体利益与地方政府制度创新的全过程，在个人利益、群体利益与公共利益之间架起一座沟通的桥梁，在政府决策层面上达到各种利益的高度整合，使各项制度创新得以获取理解和支持。再次，建立和实施公民旁听制度，加强人大与选民的联系。如福建厦门从2001年3月1日起试行公民旁听市人大常委会会议的制度[16]。这便于公民了解地方国家权力机关的工作情况和地方政治经济社会生活跌重大事项。